保障性住房供给

1、 1保障性住房的供给保障性住房的供给 倪红日 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员 倪红日 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员 保障性住房的供给涉及两个层面的问题，第一个层面是政府与市场的关系。 第二个层面是在政府提供保障性住房的前提下，各级政府的职责划分。在这两个 层面基础上，保障性住房的供给有 5 方面的具体问题。 一、保障性住房的准公共物品的性质 一、保障性住房的准公共物品的性质 保障性住房并不是纯粹的公共物品，而是准公共物品。保障性住房不可能全 部由政府承担供给的责任，应该政府供给与市场供给相结合的混合供给，由此产 生了供给机制的复杂性。 这种政府与市场的结合在大量的准公共物品方面都没有 解决好机制的问题。 复合型的供给方式根据的不同公共物品有不同的特点。政府供给和市场供给 的交替、配合就变得十分复杂。这种复杂的方式在理论上找不着现成的模式或者 规律的东西，在实践中也是不断地探索，出现很多问题，包括最近发生的美国的 次贷危机。 从金融上来讲， 次贷危机是监管问题， 但是从住房供给的角度来分析， 次贷危机是过度运用了市场方式。因此准公共物品的机制异常复杂，保障性

2、住房 和低收入住房问题的解决和制度设计是长期的历史问题，这不仅是中国性难题， 也是世界性难题。 二、准公共物品的供给机制：政府与市场的分工与结合 二、准公共物品的供给机制：政府与市场的分工与结合 纯粹公共品的供给机制相对比较简单，而准公共品的供给机制是政府与市场 供给机制的组合，而两种机制的组合又会因为准公共品的多样化，组合的方式也 呈现多种类型。在各国的实践中，非政府、非营利组织从事的社会事业往往就是 提供大量的准公共物品。从理论上如何分析和概括这些供给机制，国内的研究也 比较滞后，也很少有其它国家的研究成果引入到中国。 政府应该谨慎地对待提供保障性住房的职责，把握好尺度，既不能“缺位” ， 也要防止 “越位” 。在目前缺乏理论指导的情况下，只能通过实践的探索把握好 政府与市场的关系。 国际经验和教训仅仅是为我国探索解决保障性住房的供给方 式提供了正反两方面的信息，我们只有结合中国的特有国情，在把握基本原理和 原则的基础上，通过实践，总结经验，探索和创新具有中国特色的保障性住房的 供给机制和理论。 三、我国各级政府在提供保障性住房的职责划分 三、我国各级政府在提供保障性住房的职责划分

3、 提供保障性住房和中低收入住房是政府的职责，这就涉及到各级政府的职责 划分，即事权划分。国内有两个主流观点，第一个是事权与财力、财权统一。这 个观点无法解决现实问题，而且已经落后中国现有的体制转轨的现实模式。 最近比较流行的观点是中央政府与地方政府共担职责，尤其是在政府公共服2务的支出责任上，采取中央财政与地方财政支出责任分项、共同分担的办法。这 种分项共担支出责任的做法，总体上有其制度上的合理性，但仍是一种解决矛盾 的权宜机制，存在新的矛盾和问题。随着支出责任的上划，中央各部门的决策权 力得到强化，同时地方政府的支出决策权力弱化。中央的决策被强化和细化后， 完全脱离地方的实际需要，造成资金浪费；地方政府的支出决策被弱化后，地方 政府必须向中央 “寻租” ，不仅增加支出成本，而且容易造成新的腐败。地方政 府公共服务的成本增加，效益降低。因此，分项共担支出责任的做法还必须进行 深化改革。 确定我国各级政府的财政职责划分，使用“事权”划分和共担职责的方法都 是无法说清楚的，需要建立一个新的分析框架。在研究分析中，本文从事权角度 出发， 确定了新的分析模式。 要弄清中央和地方职责划分问题，

4、必须重视决策权、 支出责任和执行管理三个要素。 决策权是指由哪级政府做出决策。决策权在中央政府和地方政府之间应有一 个划分。现实中大量的问题表现出决策权过于集中。如果中央的政策任务非常具 体，这些具体决策又要地方政府来完成，地方政府是很困难的。中国地域辽阔， 收入差距很大， 地区之间的经济发展差距很大。 如果政策目标过于详细和过于高， 那么有些地方就不能完成；如果地方必须去完成任务，同时地方政府的财力受到 限制，中央不能完全弥补地方政府的收支缺口，那么地方政府就会对中央政府有 意见，就会出现扭曲的行为或变相的政策。因此中央政府在保障性住房的基本政 策和全国性的规划方面可以做出决策，这些决策是有方向性、目标性的，中央政 府可以做对全国性的公共服务进行指导。与此同时，应该将具体实施的决策权下 放给地方政府，由地方政府根据本地区的经济、社会、人口收入状况自行决定实 行保障性住房的规模、标准、目标、实现步骤等等。 第二个要素是保障性住房的支出责任划分。笼统而言，应由中央财政和地方 财政共担保障性住房的公共支出责任。 如果我国已经建立了比较规范的分税制和 转移支付制度，地方政府接受中央财政转移支

5、付以后，保障性住房的支出应该由 地方政府来承担。由于目前中国的分税制和转移支付制度改革尚未到位，地方政 府的支出责任还是以分灶吃饭为主要特征， 所以一些经济落后地区的财政在很大 程度上仍然依赖中央政府的专项转移支付。 随着分税制和中央转移支付制度的不断完善，中央财政一般性转移支付能够 补足各地区的标准收支差距的较大比例， 各地区保障性住房的支出责任应该主要 由地方政府承担和负责安排， 中央政府承担的保障性住房专项转移支付应该只作 为辅助的部分（在只考虑本地户籍居民保障性住房的前提下） 。中央财政的主要 支出责任应该是在全国范围内提供基本公共服务的均等化， 如在全国范围内各个 地区的住房保障标准不应有过大的差距。目前政府财政体制尚处于不完善的状 况， 中央财政用于保障性住房的专项转移支付在整个保障性住房资金供给中的作 用就显得更为重要。 在执行管理方面，地方政府应完全承担保障性住房的具体提供和管理职责， 中央财政的职责在于督导和协调。本文主张，应该加大中央财政对地方的一般性 转移支付，同时将保障性住房的具体决策权下放给地方政府。目前管理体制下， 地方支出责任和公共服务的落实职责过大，而财

6、力过小。针对两者之间的矛盾， 主流看法认为，一是要求中央财政下放财力，二是要求中央政府承担更多的支出3责任。这两种看法都是片面的。 本文提出解决矛盾的基本思路是：对中央政府的决策权作“减法” ，即调整 目前中央各部委的决策方式中央政府不宜管的过细； 对地方政府的决策权做 “加法” ，即给予地方政府具体执行中央决策因地制宜的选择权。转移支付的方 式也要做“加减法” ，对中央财政的一般性转移支付做“加法” ，对专项转移支付 做“减法” ，扩大地方政府自主支配财力的规模。同时，尽快推进基本公共服务 均等化进程， 缩小各个地区的标准收支之间的差距。 如果能够协调推进上述措施， 将会明显缓解地方政府的财政矛盾，提高政府公共服务的质量。 上述分析和观点建立在不考虑流动人口的保障性住房的基础上，如果考虑城 市化进程中进入城市的流动人口的保障性住房问题，上述的观点要做一定的调 整。中央财政的专项转移支付中，补助地方政府专门用于保障性住房的资金作用 应该相应有所加强。 四、保障性住房的土地供给 四、保障性住房的土地供给 保障性住房的土地供给方式与保障性住房的补贴方式密切相关。根据保障性 住房的不同补贴方

7、式，土地供给的方式也是不同的。实行间接补贴时，保障性住 房的土地供给基本采取行政划拨，政府通过土地的无偿使用，对保障性住房进行 暗补。如果采取直接补贴，直接用货币方式补贴给低收入群体，那么保障性住房 的土地供给就不一定要采取行政划拨的方式。土地可以采用市场价格，由房地产 开发商建设，按照市场价格出售或者出租，政府直接补贴给低收入群体。 五、保障性住房的补贴方式 五、保障性住房的补贴方式 目前国际上比较普遍的做法是直接补贴方式与间接补贴方式结合使用。 80 年 代后期至今，发达国家的补贴方式转向了以直接补贴为主；发展中国家由于经济 和社会发展水平不高，大多比较注重间接补贴。我国目前以间接补贴为主。理论 上分析显示，直接补贴更有效率。因此，需要慎重选用不用的财政补贴方式。 本文对我国保障性住房的发展提出了 5 点建议：第一，实行廉租房建设以政 府为主体，经济适用房等延伸保障性住房以政府为主导的供给制度。第二，将政 府财政补贴方式的选择权交给地方政府，中央政府不宜做统一的规定。第三，对 保障性住房实行专项转移支付的同时， 中央财政应该加大对地方政府的一般性转 移支付。第四，扩大保障性住房建设

8、的范围和规模。第五，抓紧研究制定农民工 或流动人口的住房保障政策。 4点评：苏明点评：苏明 财政部财政科学研究所副所长财政部财政科学研究所副所长 第一，财政对于住房保障的支持作用非常重要。我国的住房保障经历一个发 展的过程。建国后采取福利分房制度，从 1998 年开始引入市场化。中国住房的 市场化方向是对的，中国城市住房总体有很大的改善。但失误在于住房过渡市场 化。住房市场化的同时放弃了政府的责任和财政的责任，使得住房发展取得重大 成就的同时，产生了很大的社会矛盾，低收入群体的住房问题没有解决。 从 2008 年开始， 政府越来越关注低收入住房保障的问题。 温家宝总理在 2008 年政府工作报告当中提出要加强住房保障。此后住房保障项目不断上马，中央财 政和地方财政近从财政投入、转移支付、土地出让金等各种渠道解决住房保障问 题。与此同时，理论层面、制度层面和政策层面还很多问题没有解决，即从财政 角度如何来支持住房保障。 第二，我重点对倪教授报告里头的亮点发表我的观点。 （1）住房保障应该纳入财政的支持范围。中国财政改革的目标是公共财政， 公共财政就是满足社会公共需求， 而低收入群体的住房

9、问题是一个非常重要社会 需求的问题，因此财政要大力支持住房保障，这与财政改革的目标构建公共 财政是一致的。 （2）财政应从财政、税收、收费各个角度综合考虑，综合运用财税等各种 社会保障方式支持住房保障。中央政府需要进一步完善转移支付制度，将地方住 房保障问题作为一般性转移支付的因素， 通过因素法来加大中央对地方的一般性 转移支付。近期来看，中央需要加大中央对地方的专项转移支付。一般性转移支 付有一个过程，短期来看转移支付的总体条件是有难度的，所以近期要加大专项 转移支付。到 2020 年之前将农民工纳入住房保障范围的目标，很有道理，但不 能着急。完善转移支付的同时，地方应该调整支付结构，不能完全依靠中央。 第三，税费方面也应该采取措施保障住房供给。 （1）住房保障建设过程当中发生的税收和相关费用，财税部门可以适当考 虑优惠政策，如在流转税和所得税上给与一定的优惠。一方面加大优惠，另一方 面加大财政支持。 （2）要加快研究实施物业税。虽然物业税征收难度很大，但是要尽快的实 施，可以先搭框架，再逐步调整。中国从长远来讲，要构建公共财政，即为地方 财政找财源和税源。国际经验表明，物业税是地方财政非常好的收入来源。国内 经过改革开放 30 年的发展，居民的存款有了很大的增加，已经形成非常好的税 源。所以我们要克服困难，尽快地实施物业税。物业税实施以后，对当前的房价 应当有所抑制，有利于房地产的健康发展。研究住房保障问题和财政，要拓宽思 路，把财政和物业税、房地产市场的健康发展、住房保障的资金来源联系起来综 合考虑。 （3）住房保障对象的界定既不能太窄，但也不能太宽。进来，中央包括地 方政府采取各种渠道把公务员纳入住房保障，纳入低收入群体覆盖范围，但他们 是低收入群体吗？ 5如何为保障性住房融资如何为保障性住房融资 陈晓云 北京住房资金管理中心大兴管理部主任 陈晓云 北京住房资金管理中心大兴管理部主任 一、保障性住房的种类及存在的问题 一、保障性住房的种类及存在的问题 保障性住房主要有三类，经济适用房、廉租房和政策性租赁房。经济适用房 由政府提供土地，由开发商开发，所以投资需求是短期的，且投资主体是商业行 为。廉租住房面向最低收入家庭，因此不可能通过租金收回成本，甚至不能保证 运营成本。因此，廉租住房必须是财政资金的投入而不可能有商业运营。我国

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