土地一级开发单位招标的法律规制

1、November 2012 50土地一级开发，是指城市政府根据国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、土地供应计划、储备计划的要求 , 制定土地开发计划，按照控制性详细规划的要求和土地开发计划的时序和空间安排，统一组织实施征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设的土地开发过程。本文主要厘定如下几个问题 ： 第一，选择土地一级开发单位是否必须招土地一级开发单位 招标的法律规制标 ； 第二，如果选择招标，是采用公开招标还是邀请招标 ； 第三，如果选择招标，是否必须严格按照招标投标法规定的程序和时间进行。一、是否必须以招标方式选 择土地一级开发单位 （一）依法必须招标的工程建设项目中华人民共和国招标投标法第三条规定 ： “在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标 ： （一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目 ； （二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目 ； （三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围

2、和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。 ”对于以上涉及的“基础设施” ，国家发展和改革委员会于 2000 年 5 月 1 日发布的工程建设项目招标范围和规模标准规定第二条规定 ： “关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目的范围包括 ：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目 ； （二）铁路、公路、管道、水运、航空以及其他交通运输业等交通运输项目 ； （三）邮政、电信枢纽、通信、信息网络等邮电通讯项目；（四）防洪、灌溉、排涝、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目 ； （五）道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市设施项目 ； （六）生态环境保护项目 ；（七）其他基础设施项目。 ”（二）土地一级开发单位并非全部实行招标土地一级开发是一个综合性的工作。如果土地一级开发的内容中包含基础设施建设，而基础设施建设的规模又达到了工程建设项目招标范围和规模标准规定第七条规定 ： “本规定第二条至第六条规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘

3、察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下房地法苑文 / 李金升November 201251列标准之一的，必须进行招标 ： （一）施工单项合同估算价在 200 万元人民币以上的 ； （二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在 100 万元人民币以上的 ； （三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在 50 万元人民币以上的 ； （四）单项合同估算价低于第（一） 、 （二） 、 （三）项规定的标准，但项目总投资额在3000 万元人民币以上的” ，那么该项土地一级开发就必须进行招标，反之，招标就成为一种选择。二、采用公开招标还是邀请 招标 （一）采取招标方式的优势从控制政策风险的角度出发，采用招标的方式选择土地一级开发单位，未尝不是一个可行的选择。而招标的优势，恰如国土资源部于 1999年 1 月 27 日发布的关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知第一条所示 ： “推行招标、拍卖出让国有土地使用权，是深化土地使用制度改革和健全土地市场的客观要求。招标、拍卖出让国有土地使用权不仅集中体现了公开、公平、公正的原则，同时可以实现政府按规划统

4、一开发、统一供地，以供应引导和制约需求，实现土地优化配置，还可以有效防止土地出让中的不正之风和腐败行为，保障依法行政。 ”土地一级开发实行招投标，引入竞争机制，使房地产市场从源头上更加透明化、 专业化。（二）可以依法采取邀请招标的工程建设项目中华人民共和国招标投标法第十条规定 ： “招标分为公开招标和邀请招标。公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。 ”第十一条规定 ：“国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。 ” 中华人民共和国招标投标法实施条例第八条对以上规定进行了细化 ： “国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，应当公开招标 ； 但有下列情形之一的，可以邀请招标 ： （一）技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择 ； （二）采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。有前款第二项所列情形，属于本条例第七条规

5、定的项目，由项目审批、核准部门在审批、核准项目时作出认定 ； 其他项目由招标人申请有关行政监督部门作出认定。 ”由此可知，依法必须招标的工程建设项目，公开招标是原则，邀请招标是例外。（三）土地一级开发单位并非必须全部实行公开招标除了符合中华人民共和国招标投标法和中华人民共和国招标投标法实施条例的规定必须招标的项目外，土地一级开发主体或者实施单位，为了享受招标投标带来的优势采用招标投标程序的，就不一定是“公开招标为原则、 邀请招标为例外”了。因为中华人民共和国招标投标法实施条例第八条中的核心词是“依法必须招标的项目” ，而土地一级开发中除了符合依法必须进行招标的基础设施建设项目外，其他工作内容或项目并不一定是“依法必须招标的项目” ，既然不是依法必须招标的项目，也就不存在以公开招标为原则了。但是，既然选择了招标的方式，建议采用公开招标的方式来选择土地一级开发单位，这样可以全面地控制风险。三、是否必须严格按照招标 投标法规定的程序和时间 （一）招标投标法规定的程序和时间安排根据中华人民共和国招标投标法规定，招标程序是招标、投标、开标、评标和中标。对于招标程序中的时间安排，如果是依法必须招标

6、的项目，有法律规定的强制性时间，这些时间是不能缩短的， 具体规定如下。一是资格预审文件或招标文件的发售时间。 中华人民共和国招标投标法实施条例第十六条规定 ： “招标人应当按照资格预审公告、招标公告或者投标邀请书规定的时间、地点发售资格预审文件或者招标文件。资格预审文件或者招标文件的发售期不得少于 5 日。 ”二是资格预审文件的提交时间。房地法苑November 2012 52房地法苑中华人民共和国招标投标法实施条例第十七条规定 ： “招标人应当合理确定提交资格预审申请文件的时间。依法必须进行招标的项目提交资格预审申请文件的时间，自资格预审文件停止发售之日起不得少于 5 日。 ”三是招标人或有的澄清或修改时间。 中华人民共和国招标投标法实施条例第二十一条规定 ： “招标人可以对已发出的资格预审文件或者招标文件进行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的内容可能影响资格预审申请文件或者投标文件编制的，招标人应当在提交资格预审申请文件截止时间至少 3 日前，或者投标截止时间至少15 日前，以书面形式通知所有获取资格预审文件或者招标文件的潜在投标人 ； 不足 3 日或者 15 日的，招标人应当顺延

7、提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间。 ”四是潜在投标人或其他利害关系人或有的异议时间。 中华人民共和国招标投标法实施条例第二十二条规定 ： “潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间 2 日前提出 ； 对招标文件有异议的，应当在投标截止时间 10 日前提出。招标人应当自收到异议之日起 3 日内作出答复 ； 作出答复前，应当暂停招标投标活动。 ”五是编制投标文件的时间。 中华人民共和国招标投标法第二十四条规定 ： “招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间 ； 但是，依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日。 ”六是公示中标候选人及答复或有异议的时间。 中华人民共和国招标投标法实施条例第五十四条规定 ：“依法必须进行招标的项目，招标人应当自收到评标报告之日起 3 日内公示中标候选人，公示期不得少于 3 日。投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起 3日内作出答复 ； 作出答复前，应当暂停招标投标活动。 ”（二）并非必须全部按照招标投标法规定的时间土地一级开发中的基础设施建设，如果符合中华人民共和国招标投标法和中华人民共和国招标投标法实施条例以及工程建设项目招标范围和规模标准规定规定的规模和标准，必须依法公开招标的，对资格预审文件或招标文件的发售时间、资格预审文件的提交时间、招标人或有的澄清或修改时间、潜在投标人或其他利害关系人或有的异议时间、编制投标文件的时间和公示中标候选人及答复或有异议的时间，应全部符合法律、行政法规的规定。土地一级开发如果没有必须依法招标的基础设施建设内容，只有例如“实施规划、编制报批、土地征转、收回收购、房屋征收安置补偿等工作” ，招标应严格按照招标、投标、开标、评标和中标的程序进行，但相应的时间安排，则不一定必须按照中华人民共和国招标投标法和中华人民共和国招标投标法实施条例的规定。既然土地一级开发主体或土地一级开发单位看中了招标的优势，建议还是要从严按照中华人民共和国招标投标法和中华人民共和国招标投标法实施条例规定的各项时间安排，做好招标投标工作。（作者单位： 贵州君跃律师事务所）

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