香港旅游业管理体制和运行机制管窥

1、香港旅游业管理体制和运行机制管窥香港旅游业管理体制和运行机制管窥香港旅游业管理体制和运行机制管窥香港，一个只有 1069 平方公里陆地面积的“弹丸之地” ，仅相当于北京市面积的 1/15，开埠历史只有短短百余年，有限的空间和很短的历史都是香港发展旅游业的短板。然而，似乎“先天不足”的香港却成为“亚洲最受欢迎的旅游观光地” ，多次入选“世界长途旅游首选目的地” ，每年吸引着众多来自世界各地的游客。从 1958年的访港游客 10 万人次到 2011 年 4200 万规模，香港只用了短短43 年，以 2011 年为例，全年访港游客 4200 万人次，是香港本地人口的 6 倍。入境旅游相关消费 2500 亿港元，人均接近 5000 港元。旅游业占本地生产总值 3.3%，直接为 19 万人提供就业机会，是香港经济的支柱产业之一，香港旅游业创造了一个发展奇迹。研究其管理体制和运行机制，从中得到有益的启示，为内地旅游业的发展寻找可资借鉴的经验是本文的目的。一、香港旅游业的管理体制和运行机制的现状及特点香港旅游业是一个社会化的行业，在发展过程中有关机构发挥了较好的组织、协调和管理作用，旅游业市场运作与

2、管理的水平较高。（一）主要旅游机构香港涉旅部门主要有三个，即香港特区政府旅游事务署（政府部门） 、香港旅游发展局（法定机构）和香港旅游业议会（行业组织）。1.香港旅游事务署。成立于 1999 年 5 月的政府部门，隶属香港特区政府商务及经济发展局工商及旅游科，主要职责是制订政府的旅游业发展政策和策略，并统筹与业界的联系，加强协调旅游业的发展。由旅游事务专员掌管，下设的旅行代理商注册处是旅行代理商条例的执行机构，由 16 名公务员组成，负责审批旅行代理商的牌照和续牌申请，审阅 1500 多家旅行代理商的财务报表及管理旅游业赔偿基金等。2.香港旅游发展局。成立于 2001 年 4 月 1 日，是根据香港旅游发展局条例成立的法定部门，由政府拨付运作资金，代表政府行使职能。主要职能是在世界各地宣传和推广香港旅游，积极提升访港游客在港的体验，就香港旅游设施的种类及质量定期向政府和其他有关机构提出建议。旅发局总办事处位于香港，在世界各地设有 16 个办事处（美洲的洛杉矶、纽约、多伦多，欧洲的伦敦、巴黎、法兰克福，大洋洲的悉尼，北亚的东京、大阪、首尔，东南亚的新加坡以及中国内地的北京、上海、广州、成

3、都） ，并于 6 个不同市场设有代办处（中国台湾、泰国、印度、菲律宾、俄罗斯、中东） ，员工 325 人，旅发局严格控制全球办事处的固定开支，自 2008 年以来，全球办事处的雇员人数保持不变，合计 99 人。大部分的市场推广活动通过海外办事处和代办处进行，香港总办事处则专注于制订及推行各项政策，并提供重要支援。全球办事处由旅发局直接聘用职员，办事处的营运开支，包括员工及办公室开支，由旅发局直接拨付，代办处则是旅发局以合约委任，代办处本身的营运开支由其自行承担。旅发局包括其全球办事处均采用一套衡工量值机制，评估表现是否达标。根据这套机制，旅发局以旅游业四大指标，分别是访港旅客人次、旅客消费、留港时间和满意程度，进行评估。此外，旅发局采纳合计 50 项企业工作成效指标，清楚订立评估范畴，借以衡量旅发局不同策略重点的推广计划成效。例如，旅发局会计算各个办事处的推广活动在全球市场带来的宣传效益。旅发局也会定期检讨全球办事处及代办处的架构，确保能充分配合旅发局的推广策略。旅发局在检讨架构时，会考虑不同客源市场的最新情况，例如长远发展潜力；旅客人次增长趋势；当地社会、经济及政治环境；以及航空公司

4、的运力等。旅发局会密切留意市场需要，在不同市场推出最切实有效的推广活动。3.香港旅游业议会。成立于 1978 年，旅游行业组织，根据旅行代理商条例的规定，旅游业议会和旅游事务署下设的旅行代理商注册处共同肩负规范和管理经营外游和地接业务的旅行社的工作，旅游业议会负责日常监管外游和入境旅行社，目标是维持旅游业的高专业水平，保障游客和旅游业者的双重利益。旅游业议会包括 8个属会和 1500 多家会员旅行社。内设机构包括理事会、上诉委员会、17 个专业委员会、3 个小组委员会和议会办事处。理事会由 29 位理事组成，包括主席、8 位由会员直接选举产生的理事、8 位属会会长或其代表、12 位由政府委任的非业界独立理事。旅议会办事处由总干事统率，下设会员部、入境旅游部、出境旅游部、公关部、消费者关系部等 9 个部门，共有 56 名职员，负责执行旅行社业规管工作，对象涵盖每年约 15 万个出境团和 13 万个入境团，以及 19500 名领队和 6200 名导游，工作包括支援旅议会理事会制定旅游业作业守则、执行守则的各项要求、执行领队和导游的核证工作，以及处理投诉和违规事宜。除上述三个部门之外，香港还

5、有一个由政府、旅发局和业界代表组成的非常设性机构旅游业策略小组，从策略部署的角度，研究并向政府提出促进旅游业发展的建议，旅游事务署则参照建议拟定发展计划，制定短期和长期措施。（二）香港旅游行业管理的主要特征1.以立法的形式赋予旅游机构权力，确保各项工作在法律框架下开展。香港是一个法律基础完备和法制意识浓厚的现代社会，旅游业有两个法律条例，一是旅行商代理条例 ，这是规范旅行社业的专门单行法律，为适应不同时期旅游业发展的需要，已先后进行三次修订加以完善，对旅游业议会在管理旅游业中的地位、性质、作用及功能进行了明确的定位。依据旅行商代理条例的法律精神和旅行社业管理的现实需要，旅游业议会制定和出台了导游作业守则 、 会员作业守则 、 广告管治规则等多条会员自律性作业守则，作为日常管理的依据和办法。二是香港旅游发展局条例 ，香港旅游发展局就是依据香港旅游发展局条例成立运转，成员组成上采取政府委派任命的方式，旅发局与旅游业内的界别或组织没有任何的从属关系，为其不受干扰地实施专业化管理提供了法律保障。2.旅游机构设置和职能划分，主张相对独立运作，又强调相互配合推进。在经济发展中始终秉承积极不干预政策

6、，强调维持自由市场机制运作，只有在市场失效的情况下，不排除必要的合理政府干预。政府在经济社会发展中始终扮演着“市场监护人”的角色，只有出现重大危机或突发事件，政府才进行谨慎干预，这就为最大限度发挥市场机制作用留出了足够的空间。香港旅游业的发展也以此为准则，建立了与之相配套的旅游管理体制机制。目前的香港旅游机构架构及其相应职能，是按照香港市场经济和旅游业发展的需要，经过数次变革而最终形成确立。香港旅游事务署作为政府部门，其核心职能是规划旅游业整体发展方向、实施重大项目和协调部门及行业共同推进旅游业发展。幻彩咏香江表演、香港迪士尼乐园、昂坪 360 以及正在推进的邮轮码头建设等大型旅游设施均是由该署直接推进和落实。香港旅游发展局作为政府出资的法定机构，其核心任务是采取国际化、专业化的运作方式在全世界推广香港。香港旅游业议会作为行业自律组织，其核心任务是对旅行社业进行日常规管。三个旅游机构分工明确，在各自职能领域相对独立地开展工作。另一方面，三个旅游机构高层人员相互交叉任职，例如，旅发局副主席一职由旅游事务专员担任、旅议会主席也是旅发局成员之一；旅游业策略小组主席是旅游事务专员，委员包括旅议

7、会主席、旅发局总干事等业内人士。这种业内机构人事制度安排有几个明显优点：一是畅通业内人士交流信息；二是保证决策之前业内各方达成一致，兼顾各方工作；三是便于形成工作合力，投放资源更为全面。3.旅游机构经费充足，为全面履职尽职提供资金保障。香港旅游相关机构的经费是有充分保障的。由政府资助的旅游发展局，近年来通过政府预算经立法会通过获得的旅游推广专项经费总体保持在 5 亿港元以上的水平。2011 年旅发局总支出 6.18 亿港元，员工成本 1.8 亿港元。其中 11 名高级行政人员总年薪 2600 万港元。由于经费充足，使得该机构有财力聘用一大批高水平的国际营销专才，有实力举办多个大型有影响的旅游盛事活动，在全球塑造鲜活灵动、魅力四射的香港旅游形象。香港旅游业议会作为行业自律组织，近年来年均开支约 2400 万港元，特区政府采取职能转移的方式，由旅游业议会负责征收旅行社缴纳的印花税作为运作经费（占 63%） ，政府还允许旅游业议会通过自主经营和投资的方式获取经费，包括导游、领队及在职人员培训课程学费（占 16%）和会费投资管理收益（占 8%） ，其余部分来自内地入境团登记费、店铺登记费、导游

8、证和领队证登记费等。这种灵活多样的方式充分保障了开展各项管理工作和服务行业所需的资金。4.旅游机构运转围绕公正、独立、透明、专业展开。旅游业议会的营运和资源运用由理事会负责。理事会有 1 名主席和 28 名理事，理事成员包括业界理事和独立理事。独立理事必须为非业界人士，并由政府委任。他们来自不同界别，包括法律界、会计界等专业人士，以及具有保障消费者权益经验的人士。随着旅议会肩负更多监管职能，独立理事人数也不断增加，由 1988 年时的 2 名增加到2008 年的 12 名，为使旅议会理事会更加反映一线雇员的权益，政府在 2009 年委任工会代表为独立理事，释除公众关于“自己人管自己人”的嫌疑。另外 15 名理事和主席来自业界，确保理事会能够紧贴业界营运，不会发生“外行人管内行人”的情况，保证了处理问题的专业性和灵活度。旅游发展局的主要任务是开展专业性的海外宣传推广，20 名成员由政府任命，分别来自航空、景区、酒店、旅行社、零售业、消费者委员会等与旅游业相关的界别和组织，具有广泛的代表性，不仅有利于旅游产业各要素在旅游宣传推广过程中的整合和利用，也同时会调动相关企业、行业投放更多的资源参

9、与、融合到香港的整体旅游宣传促销。二、几点启示按照市场经济发展的要求，旅游行业管理体制由政府主导型向市场主导型的转变是渐进必然的趋势,旅游行业协会作为政府与企业之间的中介组织,其作用也将日益显现出来,并将逐渐取代目前政府所承担的部分职能。通过对香港旅游管理体制的分析，就内地旅游管理体制机制改革提出以下三点建议：（一）不断充实和完善旅游行业组织的功能，做到政会彻底分开，实现行业组织在旅游管理服务中能有所作为。和内地其它行业组织一样，旅游协会是伴随着政府旅游管理职能的改革自上而下产生的，在实际操作运行中，协会对旅游行业主管部门长期以来突出地表现为依附性强，官办色彩和行政色彩浓厚的特点，行业组织仅仅充当的是政府部门的又一个执行和落实部门，并没有实现行业组织真正独立有效的管理和运行。当前，在推进政府机构改革过程中，应进一步转变政府职能，争取让旅游行业组织承担更多的职能，发挥更直接的作用。强化协会“沟通、协调、服务、维权、自律”的基本功能，发挥协会联系政府、服务会员、促进行业自律的功能作用，逐步建立体制合理、功能完备、结构优化、行为规范的协会体系。旅游协会发展目标应该定位为，旅游公共管理服务的参与者、旅游行业利益的代表者、具有较大影响和独立运作的社会中介组织。而旅游行政机构应将工作着力点放在旅游产业规划，政策制定、重大问题研究、市场开发与宣传、监督协调等宏观层面。一方面可以将政府部门从事务性和程序性的繁杂中解脱出来，同时也有助于提高行业组织在行业中的影响力和服务作用，强化旅游行业组织的协调、自律和促进功能。（二）建立健全旅游政策法规，为旅游行业组织实施有效管理和服务创造良好的法律环境。我们可以看到，香港旅游业议会之所以能够发挥有效的管理职能，是与旅行商代理条例这条法律对议会全面、清晰的授权密切相关的，也是与议会自身制定的多条作业守则分不开的。反观我们内地的旅游行业组织则处于相对尴尬的地位，一方面政府在职能转变过程中不断赋予其新的职能，而另一方面又因为没有执法依据而显得寸步难行。由于旅游行业组织发展的法律环境以及政策的不健全，从而很大程度上制约了行业组织在管理中的独特作用。为此，可以通过地方立法的方式，明确其性质、地位、作用、机构、功能，在旅游行业组织内部，按照自律管理的需要，加快制定促进产业健康发展、维护行业利益、操作性

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