公共危机管理与突发事件应对

1、公共危机管理与突发事件应对张小明,国家行政学院应急管理教研部 副教授/博士 民政部、国资委等中央部委 应急管理特约专家 国办主管中国应急管理 副主编兼编辑部主任 中国行政管理学会（CPAS） 兼职研究员 中国人民大学公共政策研究院（IPP） 研究员 Mobile: 13661377948 E-mail: ,一、公共危机管理发展历程二、突发事件应对流程与方法三、主要经验与薄弱环节四、加强突发事件应对能力建设,公共危机管理与突发事件应对,“9.11”事件使各国政府都在重新思考如何应对恐怖势力和突发事件的问题。,一、公共危机管理发展历程,08:46 美航11号航班撞击北塔楼,09:03 第二架飞机撞击南塔楼,09:59 南塔楼倒塌,110层高楼几秒钟内完全倒塌,10:28 北塔楼倒塌,烟尘和黑暗,寂静,呼救, 我们被困在4层B号楼梯间,断壁残垣,倒塌后26小时最后一次成功营救 9个月才完成恢复工作,指挥及时,指挥及时是指有能力意识到威胁环境发生变化，快速建立连接、协调、调整第一批响应人员的指挥和控制体系,承认危机,日常事件,极端危机,文化创伤,2003年SARS非典公共卫生事件,要大力增强应

2、对风险和突发事件的能力，经常性做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。,2004年3月，十届人大二次会议通过温家宝总理政府工作报告：特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机能力。,全 国 应 急 预 案 体 系 框 架,国家突发公共事件总体应急预案,国家级专项预案25件,国务院部门预案80件,省级及地方政府制定的应急预案,企事业单位制定的应急预案,举办大型会议、展览和文体等重大 活动，主办单位制定的应急预案,国家应急预案体系基本形成,“一案三制”建设不断加强,国务院关于全面加强应急管理工作的意见(2006年4月) “十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划（2006年12月）及实施意见。 国务院连续召开三次全国应急管理工作会议，各地应急机构逐步建立（国务院应急办）。 国办关于加强基层应急管理工作的意见(2007年7月) 突发事件应对法2007年8月30日第十届全国人大常委会第29次会议通过，11月1日起施行。,2008年南方低温雨雪冰冻灾害 温家宝在广州火车站看望滞留旅客,交通公路,交通铁路,交通民航,电力线路设备,通讯无

3、线基站,抗灾救灾,2008/05/12温家宝在专机上发表512专题讲话,2008/05/12温家宝在专机上发表512专题讲话,5月14日航拍的地震后汶川县映秀镇,冰雪和地震两次巨灾,汶川特大地震 突发式 一系列次生灾害 西部欠发达地区 灾区基础设施、设备的抗震能力和水平比较差，缺乏特大地震的各类救援设施设备。 死亡失踪8.7万人，直接经济损失8451亿。,低温雨雪冰冻灾害 渐进式 一系列次生灾害 中东部较发达地区 南方基础设施、设备的抗冰雪能力比较差，缺乏抗冰雪的应急救援设施设备。 死亡一百多人，直接经济损失1500多亿。,瓮安事件,中国是社会主义国家，发展不能以牺牲精神文明为代价，不能以牺牲生态环境为代价，更不能以牺牲人的生命为代价。,2011年7.23甬温线特别重大铁路交通事故,二、突发事件应对流程与方法,中华人民共和国突发事件应对法(2007年8月30日十届人大常委会二十九次会议通过，11月1日施行) 突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。 突发事件应对区分为四个阶段：预防和应急准备、监

4、测和预警、应急处置与救援、事后恢复与重建。,突发事件主要类型,自然灾害主要包括： （1）水旱灾害； （2）气象灾害。主要包括台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等； （3）地质灾害。主要包括地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等； （4）海洋灾害。主要包括风暴潮、巨浪、海冰等； （5）森林草原火灾和重大生物灾害等。,我国自然灾害风险图,我国是世界上两大自然灾害带（北半球中纬度灾害带和环太平洋灾害带）复合的高自然灾害风险区。全球几乎所有种类的自然灾害均有发生，各类灾害风险的突发性、并发性、关联性、难以预见性日显突出。,中国自然灾害风险等级图,中国自然灾害风险等级表,中国因自然灾害造成的国内生产总值损失率预期图,我国自然灾害的基本特征,灾害种类多 频度高 区域性、季节性强 灾害损失严重,我国最为经常发生的灾害有洪涝、干旱、地震、台风和滑坡泥石流等5种，其所造成的损失占到损失总量的80%90%。,突发事件主要类型,事故灾难主要包括： （1）民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故； （2）工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类安全事故； （3）供水、供电、供油和供气等城市生命线事

5、故； （4）通讯、信息网络、特种设备等安全事故； （5）核辐射事故； （6）重大环境污染和生态破坏事故等。,一次死亡10人以上重特大事故(2000-2008年),2011年日本311大地震-海啸灾害-事故链条,突发事件主要类型,公共卫生事件主要包括： （1）突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情； （2）群体性不明原因疾病； （3）重大食品安全事件和职业危害事件； （4）重大动物疫情； （5）其他严重影响公众健康的事件。,突发事件主要类型,社会安全事件主要包括： （1）重大刑事案件； （2）涉外突发事件； （3）恐怖袭击事件； （4）突发重大经济安全事件； （5）民族宗教事件； （6）规模较大的群体性突发事件。,群体性事件数量和涉及人数（1993-2005年）,突发事件应急管理体系的基本框架,一案三制,一案（预案）,三制,体制,机制,法制,突发事件应急管理的基本流程,预防准备,事前,事发,事中,事后,处置救援,监测 预警,恢复 重建,“五早”：发现、研判、报告、控制、解决,1. 预防准备：花小钱预防 vs. 花大钱治疗,风险评估 预案编练 宣传教育 资源储备,扁鹊

6、三兄弟行医,2. 监测预警：早发现、早研判、早预警,3. 信息报告：及时、规范、准确,上报：纵向 横向：通报 节点：审核,报告类型,不及时（迟报） 不准确（谎瞒报） 不全面（漏报）,主要问题,快速反应、科学决策 统一指挥、综合协调 属地为主、条块结合 灵活机动、经济高效,基本原则,4. 决策指挥：准确、灵敏、高效,岗位权力 级别权力,现场首席指挥官,战略决策 战术指挥 战役行动,谣言传播的基本公式,Rumor (谣言的能量),Importance (问题的重要性),Ambiguity (证据的含糊性),Criticize Ability (公众的批判力),5. 危机沟通：在聚光灯和放大镜下工作,6. 社会动员：全社会有序参与的格局,7. 恢复重建：软硬设施的发展提高,8.调查评估：变少数人经历为多数人财富,合理布局 资源共享 制度规范 动态更新,9. 应急保障：有力支撑和坚强后盾,三、主要经验与薄弱环节,（一）中国特色应急管理的主要经验 一是党中央、国务院的英明决策和坚强领导。 二是各级党委、政府认真负责，靠前指挥；广大党员、干部的先锋模范作用。 三是社会主义政治优势、组织优势。统一领

7、导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。 四是改革开放30年来的巨大成就为应对危机提供了比较雄厚的物质基础。,（一）中国特色应急管理的主要经验,五是实行预防为主、预防与应急相结合的方针。 六是以人为本，依靠法制，依靠科学，依靠群众和社会力量。 七是军民合作，充分发挥三支队伍的作用。即人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵；各个专业应急处置队伍；企事业单位职工和农村、社区的民众。 八是应对重大突发事件中形成了伟大的民族精神万众一心、众志成城，团结互助、和衷共济，迎难而上、敢于胜利。,(二)应急管理工作中的薄弱环节,一是思想认识不足，责任制不落实。 缺乏忧患意识和危机意识，存在侥幸心理。有些地方在信息报送方面还存在缓报、瞒报、漏报现象。 误区：“事故和灾难等突发事件几率很小，不一定就在我这里发生！” 事故往往在那些管理最薄弱，隐患最多又得不到治理的单位爆发，灾难往往使那些最无准备、最无知的人群遭受最严重的伤害（木桶原理或短板原理）。 有备可能无患，无备必有大患。,应急管理工作中的薄弱环节,二是应急管理的一些基础工作薄弱。 安全投入不足，质量差、隐患多，公共安全基础薄弱。 灾害风险和

8、减灾能力尚不完全清楚。 基层防灾减灾能力薄弱，特别是农村更差。 综合减灾能力亟待加强，灾害救助手段比较单一，金融、保险在减灾救灾中的作用未得到充分发挥。 缺乏科学的灾害评估体系和应急能力评估体系。,应急管理工作中的薄弱环节,三是应急管理体制机制不够健全。 应急机构不健全，设置分散，职能单一，缺乏综合协调管理机构；应急机构规格低、人员不足。 预警和应急机制不健全，应急管理体制不顺畅，部门、条块、块块之间协调配合存在问题。 四是应急反应和快速处置能力有待提高。 应急救援人员编制、素质、技术手段、基础设备和科技水平等方面不能适应快速处置危机的需要。 监测、预测、预警、预防等能力急需加强。,应急管理工作中的薄弱环节,五是全民防灾意识教育还相当薄弱。 全民防灾意识教育、普及灾害自救与互救常识工作，有待加强。“5.12”国务院已确定为防灾减灾日。 广大群众的个人生活、行为习惯和自救互救能力与防灾减灾的要求相距甚远。 每年因“三违”（违章指挥、违章作业、违反劳动纪律）造成的事故灾难是惊人的。 每年因遇险人员无知在灾害和事故中造成不应有的人员伤亡数量是惊人的。,应急管理工作中的薄弱环节,六是应对突发事

9、件的法制还不够完善。 突发事件应对法的宣传教育不够。 突发事件应对法的贯彻实施急需完善。 各省（区、市）各部门制定实施办法，包括： 应急预案管理办法、应急演练办法 突发事件的分级分类和信息管理标准 灾后评估原则和标准、应急资源的征用和补偿标准 应急保障基金管理办法和遇难人员的抚恤标准。,四、加强突发事件应对能力建设,（一）领导干部树立忧患意识 （二）坚持以人为本 （三）坚持预防为主 （四）加强风险管理 （五）提高处置突发事件的水平 （六）做好突发事件的舆论引导 （七）提高全民的忧患意识和自救互救能力 （八）坚持依法行政,（一）领导干部树立忧患意识,我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，自然灾害种类多、频度高、分布广、损失大。 安全生产形势严峻。煤矿、交通等重特大事故频繁发生，环境安全问题突出。 农村公共卫生面临传染病、慢性病和意外伤害并存的局面，职业病危害、制售假冒伪劣药品、医疗器械，使用非食品原料、滥用食品添加剂和无证照生产加工食品等违法犯罪活动呈上升趋势。 影响社会和谐稳定的问题仍然突出。,（二）坚持以人为本,把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发事件及其造成的人员伤亡和危害。 （1）首先以人的生命健康为本； （2）广大职工和群众（包括公务员）既是我们保护的主体，也是我们搞好公共安全工作依靠的主体； （3）依靠科学，依靠民主，依靠法制； （4）加强培训教育，提高人的综合素质； （5）在处置突发事件的全过程，一定要坚持救人第一，并避免发生次生事故，注意救人的人的安全。,（三）坚持预防为主,把突发事件的预防和准备放在突出位置，深化应急预案体系和应急管理科普宣教建设。 1. 必须进社区、进厂矿、进学校、进农村。 2. 必须做好隐患排查工作。 3. 必须做好应急资源的普查和整合。 4. 必须增强应急预案的操作性。 5. 必须健全应急预案和应急能力的科学评价体系。 6. 必须加强培训和演练。,（三）坚持预防为主,基层是突发事件的第一反应者（汶川地震救援）。 形成“横向到边、纵向到底”应急预案体系。预案要看得懂、记得住、管用。基础不牢，地动山摇。 预案不是万能的，没有预案是万万不能的。 陕西省的“四进”、“五有”（预案、机

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