高中历史之教学教研集权与分权:清代中央与地方财政关系及其调整素材
3页1、集权与分权:清代中央与地方财政关系及其调整自秦汉以来,如何处理中央与地方关系一直是国家政治的重要问题。鉴于财政与国家治理的紧密联系,中央与地方的关系核心是处理二者在财政收入与支出分配上的关系。传统中国基本是以财权集中于中央为主,但由于管理区域的扩大和公共事务的增多,地方政府在承担一定政治、经济、社会功能与责任的同时,自然而然被赋予一定的财政权力,甚至在晚清还出现了中央财权下移和地方分权的现象。 起运与存留比例之变动:清代前期集权体制下的中央与地方财政关系 清代并没有严格意义上的中央财政与地方财政的分野,但有以起运存留为标志的中央财政与地方财政的划分和调整。起运与存留实质上就是中央与地方对于所征收钱粮按一定比例进行再分配:一部分起解户部及各部寺监,作为国家经费开支之用,一部分存留本地,作为地方经费开支之用。 清朝入主中原之后,事权的高度集中导致财权的高度集中。户部作为中央财政主管机构,制定财税征管政策,包括修订和编纂赋役全书以实现各省、州、县的赋役定额化;推行和利用诸如易知由单实征红簿串票截票等征税工具,以及滚单催征、顺庄编里等征收方法,确保赋役的足额征收。与此同时,通过起运、存留制度调
2、剂中央与地方之间的收支比例,通过解款和协款制度调剂不同省份、不同地方之间的收支余缺,实行严格的考成制度、库藏制度、奏销制度等控制着地方财政。 与此同时,康熙朝以后还采取悉数解司与户部掌管奏销的举措,进一步强化中央对于地方财税的掌控。各地征收钱粮悉数解司等于取消了以州县为单位的财赋存留,州县正项经费开支必须随时向布政司及其所辖的户部寄存库领支。而清朝前期的奏销制度,除了由布政使司汇总所属府州县当年的赋税出入数额,核造上报计簿(奏销册)给户部审核外,还由督抚另外复核题奏,以达到相互监督之目的。雍正朝以后推行的耗羡归公,将地方官加征的杂税部分公开化和合法化,从而加强了预算外收入的管理,以实现其集权之目的。 从起运与存留的比例来看,清代中央有逐渐加强集权之趋势。清初,存留与起运各占一半,随着军费开支和中央财政的匮乏,中央政府开始对地方存留进行削减,地方存留所占比例逐渐减少。康熙中叶至嘉庆、道光年间,地方存留一般不超过25%,嘉庆末年甚至仅为17.4%。中央与地方财政分配比例从对半分配变成了头重脚轻的局面,形成集权型的中央与地方财政关系。 就地筹饷与督抚专权:咸同年间中央财权的下移与地方分权 清
3、代中央集权型财政关系至咸丰初年发生了转变。此时,为了镇压各地起义,清政府军费开支急剧膨胀,中央财政左支右绌。为了维持王朝统治,只得允许各省自行经营筹划,从而导致地方督抚财权扩张。太平天国起义爆发,以湘军为代表的地方军事力量开始崛起,并且通过征收厘金和推行捐输等不同途径筹措军饷,而这些财政权力逐渐被地方督抚所掌控。厘金原本是为镇压太平天国运动而开征的一种临时税种,属于在商品的产、运、销等三个环节同时征收的商税。后来在全国推广并成为政府重要的财政收入来源,与田赋、盐课、关税等一起构成晚清的四大支柱收入。由于地方权重,厘金逐渐成为地方财政收入,而中央政府无法左右。正如郭嵩焘在郭侍郎集中所言:今之厘金,惟不限以科则,不拘以程式一听督抚之自为。此外,捐输事宜虽要经户部批准,但各地方设立名目繁多的劝捐机构,户部根本无法考核其收支情况。各省督抚以厘金、捐输等自筹经费,必然导致地方督抚财赋支配权日重,而户部之权日轻,户部的奏销制度名存实亡。 咸同年间中央财权的下移,是时势的必然结果,也是集权削弱在财政体制上的直接映射。而对于厘金的争夺则是地方分权的重要标志,使得清前期单一的财政中央集权体制开始瓦解,进
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