食品安全的公共管理

1、食品安全的公共管理食品安全的公共管理摘要：食物在一个社会的进步发展中是一种最基础的物质保障。 随着社会的进步，公众对食品的关注，已经从“量”转移到“质” 上。食品安全事件的频繁出现，也暴露了当前食品安全管理上存 在的诸多漏洞。本文从公共管理的视角出发，对于当前我国食品 安全管理的现状和相关问题进行分析，提出相应的意见和建议。关键词：食品安全 公共管理 分析一、食品安全管理与公共管理建设 管制是指为纠正市场失灵，保证市场秩序，拥有法律授权的管 制者，依照相关法律、法规对被管制者所进行的一系列管理、控 制和监督活动。依据管制主体不同，管制可分为政府管制和非政 府管制两大类。政府管制是指政府基于公共利益或者其他目的， 依据政府制定的法律法规对被管制者的活动进行的管制。政府管 制作为一种政策工具，是政府治理的手段之一，是为实现政策目 标而经常采用的具体治理方式。作为政府管制行为的一种，食品 安全管制是政府有关部门根据国家的食品质量安全法规和食品安 全技术标准，对生产和流通领域的食品进行检验和监督，实现对 食品安全的有效控制，以保护消费者、生产者和社会公共利益的 活动。在我国食品安全关系到 13

2、 亿人的健康和生命安全， 而食品 安全问题的出现构成了对 13 亿人健康和生命安全的威胁， 也影响 了食品行业自身的有序发展，政府对食品安全进行管制是维护消 费者和合法生产者的利益，提高我国食品安全水平，消除社会对 食品不安全的防范心理，降低社会成本的有效手段，是社会稳定、 和谐发展的重要保障。我国食品安全政府管制中存在的问题主要 有政府多头管制，权责不明，管制的交叉与空白问题突出；政府 管制的法律法规不健全；政府管制所依据的标准体系不完善等问 题，总体表现出食品安全政府管制水平较低，管制效果不理想。二、我国公共管理下的食品安全管理解析近些年，食品安全问题不断出现，从“三鹿”奶粉的三聚氧胺 这种行业性事件，至娥们日常生活中随时可能遇到的“地沟油”、“毒馒头”以及各种食用添加剂等，这些事件层出不穷的拷打着 公众对于食品安全的信心。政府在食品安全管理问题上暴露出来 的管理缺失、监控失灵已经大大影响了公众对于食品消费的信心。（一）我国食品安全管理的范围广泛，政府经验欠缺我国食品安全政府管制模式经历了计划经济时期的政府集权模 式和转型时期的政府主导模式两个阶段：计划经济时期，我国建 立的是高度

3、集权的国家控制体系，政企不分，国家社会高度一体 化。国营企业是食品生产的主体，生产安全的食品在很大程度上 是政府的责任，各行业主管部门既直接参加食品企业的生产又对 食品企业实施管理监督。改革开放以后，关于食品安全的法律和 政府管制制度也未能及时地建立和完善起来，加上食品生产技术 越来越复杂，我国幅员辽阔，人口众多，是一个食品生产和消费 大国，各地发展不均衡，食品生产从简单的手工作坊到现代高科 技方式同时存在，管理难度大，管制方式单一，手段也只限于行 政干预，缺少市场力量、社会中介、行业自律等多种途径和力量 的参与，政府管制水平较低，效果有限。食品安全问题日益凸显, 呈现出“市场失灵”和“政府失灵”的双重特点。（二）政府部门对食品安全管理的重要性认识欠缺我国的政府职能部门体系，在改革开放以后经过不断的调整和 完善，职能分工已经日趋明确。过去我国政府公共管理的重点一 直都放在推进国家经济发展，增加国民收入的问题上，对经济建 设的热情高于其他社会公共管理和公共服务的热情，对于食品安 全这种问题，在各种大型公共食品安全事件出现以前，是没有的 得到重视的。从“三聚氧胺”事件以后，公众对政府在食品

4、安全 监管问题上的责任进行了质问，食品安全应急机制才开始在我国 建立。这种被动推进食品安全管理的方式，很大程度上是因为过 去政府对食品安全管理重要性的忽视，没有在各级政府体系中针 对食品安全管制进行明确的规定，没有建立问责体系，缺乏系统 的调查和监管。大多数的食品安全监管工作流于形式，并没有从 落到实处，这是导致政府监控失灵的重要原因。（三）公共食品安全卫生监管存在着体系性缺陷我国是一个人口众多、幅员辽阔的国家，无论是食品安全管理 还是其他各项公共事业的管理，都需要从中央到地方多层次体系 的建设，单独的依靠中央监管或者地方政府负责是难以达成预期 的监管效果的。并且，食品安全监管作为一个涉及范围较广的公 共事业，不仅需要这种纵向的监管配合，而且会涉及到多个平行部门、机构之间的协调、配合。例如会涉及到工商局、质监局、 卫生部门等相关机构。在我国当前的食品安全管理工作中，食品 卫生法是重要的评判依据，食品卫生管理确立的主要责任机构 是卫生部门，其余部门处于辅助地位。这种现行的食品安全监管 体系，从形式和组织架构上来看，是满足公共食品卫生安全管理 要求的，但是在具体的执行和实施中，效果会大打折

5、扣。因为食 品卫生管理需要涉及到食品流通的整个体系中，单独的依靠卫生 部门的卫生检查是难以达到效果的，其余辅助部门由于没有明确 的问责权限、责任承担，也是难有大的作为。这就造成了在问题 出现以后，各个部门之间相互推诿责任。公共安全卫生的管理， 不应该继续停留在卫生事件爆发以后，上级领导以后，公公开始 质疑以后，我们的监管体系才有所作为，有所行动，这种以牺牲 公共利益的代价换来体系的被动型建设的习惯是不可取的。加强 管理体系建设，明确工作职责，将责任落实到每一个部门、每一 个人，这样才能促进管理体系的完善和执行效果的进步。（四）管理者对利益的不合理追求我国在将计划经济体制改为市场经济体制以后，市场便成为经 济资源配置的重要手段，政府在微观调控方面逐渐淡出，更多的 是在宏观调控上予以大局性的把控。市场经济的发展，并不完全 排斥政府宏观调控的作用，同样，政府宏观调控的职能，也并不 是对市场经济自由性的否定。两者的并存是一种现实需要，无论 是政府调控还是市场自发调控，都会出现失灵的情况。“看得见的 手”和“看不见的手”互相配合，能够帮助经济运行实现最大程 度的稳定。政府作为公共管理的职能机构，

6、虽然不以经济主体的 身份参与市场竞争，但是它与市场经济的发展并不是完全没有关 系。特别是对于地方政府来说，管理者很容易因为对经济利益的 不合理追求造成安全监控方面的漏洞、疏忽或者故意的放任。我 国地方各级政府，不仅肩负着一般公共事务管理的职责，而且承 担者发展地方经济的职责。地方经济的发展，很大程度上依赖于 各种企业的创办、企业收益的增加、企业规模的扩大等方面，政 府与企业之间会在某一定的经济利益范围内形成意识上的趋同， 政府对这种利益的追求，更多的是从公共经济发展需要的角度出 发，但是由此而引发的过度保护企业的经济发展而带来的不安全 问题就会出现。这也是当前为什么很多地方政府对于本区域内的 企业出现安全质量问题以后“睁一只眼闭一只眼”的重要原因所 在，平衡经济效益与公众安全是许多地方政府需要重新衡量的问 题。（五）公共管理自身存在着局限政府的公共管理，是一个国家、社会稳定运行的重要保障。但 是，政府的公共管理并不是全效的，它在某些环节、某些领域也 可能会存在无法调整和规范的障碍。对于公共食品的安全管理， 政府公共管理出现失灵的原因主要有以下几个方面：第一，公共 管理与企业生产之间存在

7、着客观环境的差异，无论是何种形式的 管理，都需要对被管理的对象有较为清楚的了解，但是公共管理 与企业生产之间的客观环境差异，决定了政府在信息的获取上面 存在着阻碍，特别是对于企业的生产信息，很难完全清楚的掌握 管理者单独的行使自己的管理职能，很难了解到企业生产的真实 状况，这是客观存在的管理障碍。第二，企业与政府之间的博弈 关系决定了政府的公共管理存在着障碍。除了客观环境的差异以 外，双方的地位或者角色在某种程度上存在着一种对立，这就加 大了管理者的工作开展难度，并且对于企业的一些处于灰色地带 的行为，难以通过公共管理的职能进行规制和处罚，这是政府公 共管理自身存在的局限。三、公共管理视角下如何加强食品安全管理食品卫生的安全管理，对于社会的发展、国家的稳定具有重要 的现实意义，当前，我国的食品安全管理暴露出的诸多问题，也 反映了当前公共管理在食品安全卫生管理上的不足。作为关系国 计民生的大事，加强食品安全监控管理是一种必然选择。（一）权责清晰的责任体系划分权责不明是影响我国公共管理效果的重要原因，对于食品安全 卫生管理，需要涉及到多部门之间的协调配合，选择性、任意性 的规范机制只会导致

8、各个责任主体之间在问题出现以后互相推 诿，难以找到明确的负责机构，无法对其进行处罚，这就导致了 下一次恶性事件继续发生的可能性增加。确立权责清晰的责任体 系，是当前我们进行安全管理建设的首要任务，对于参与食品安 全管理的各个部门之间，进行明确的分工，甚至在部门内部将具 体的职责落实到个人，明确的责任主体能够使我们在问题出现以 后及时的做出应对和反应，并且严厉的惩罚制度能够加强单位和 个人对与安全问题的事前监管，较少安全事故发生的机率。（二）加强食品安全法律、行政法规的建设无论是中央政府部门还是地方政府，国家都授予了他们制定行 政法规、规章的权利。加强立法建设成为当前完善我国食品卫生 公共管理的一个重要途径。从基本法的体系来看，我国对食品安 全的管理并没有建立独立的法律部门，对消费者的保护大多数笼 统的归类在经济法的相关条文中。在这种法律规范并不完善的情 形下，除了国家立法机关应当重视和加强法制建设以外，各级政 府部门可以制定相应的规章对自己行政区域内的食品管理进行规 范和调节，这种规范能够使政府因地制宜的选择适合本地区的措 施和方法，实现效果的最佳。（三）加强食品生产者自身安全意识的教育政府各种公共管理措施的实施运行，都是从外部环境、外部压 力来对这一问题进行规制。食品安全管理除了外部压力的施加这 种方式以外，还需要食品生产者自身意识、自身素质的提高，这 才是解决问题最根本的方法。这种生产者自身安全意识的提高， 除了提高自身的诚信建设、自身的素质建设以外，形成全行业的 规范体制也是一种重要的方法。通过行业的规制提高行业的整体 质量是加强食品安全管理的可行方法。（四）加强公共监督职能的发挥食品安全管理，并非一个部门、一个机构能够解决的问题，公 共监督职能的发挥在食品安全管理中有着重要的作用。公共监督 职能的发挥，要求相关部门设立特定的机构、特定的渠道接受公 众的投诉或者质疑，并且这种投诉和质疑应该得到及时的处理， 不能让公众监督权利停留于表面，却难以得到实际的保障。

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