论环境法的公众参与原则

1、论环境法的公众参与原则内容摘要：随着经济与社会的发展，人类赖以生存的环境受到严 重的污染和破坏，甚至威胁到了我们正常的生活生产，环境并非“无 主”，它是全世界人类的共同财产。为了维护环境质量，加强国家对 环境的管理，需要公众广泛的参与进环境保护中来。此时公众参与原 则作为环境法的一项基本原则，其作用凸现出来。但现实中，公众有 效的参与环境监管还存在不少的困难。本文将就此探讨一下公众参与 原则的概念、缺陷及其制度的完善。关键字：环境保护公众参与原则U不足与完善环境法中的公众参与原则是环境法的精髓和灵魂，目的是通过公 众监督，把对环境质量的影响降至最低。在环境法中确立公众参与的 原则，是民主在环境管理活动中的延伸。公众参与在我国发展的时间 较短，还有很多不足之处等待完善。一、公众参与原则公众参与原则，是指生态环境的保护和自然资源的合理开发利用 必须依赖社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过 程，参与环境管理并对环境管理管理部门以及单位、个人与生态环境 有关的行为进行监督i。一些学者也称其“环境民主原则”、“依靠 群众保护环境的原则”和“环境保护的民主原则”。（一）公众参与原则

2、的内容。环境法的基本原则是环境法的核心所在，随着环境污染的日益严重， 作为环境法原则之一的公众参与原则越发显得重要。公众参与原则起 源于上世纪六十年代末七十年代初，二战后随着经济科技的迅猛发展 环境问题不容忽视，一些西方发达国家相继出现公害事件和严重的环 境污染，对生存环境，经济发展和社会稳定造成影响。1969年美国 的国际环境政策法明确提出了公众参与并予以实施；1972年后 更多的国家在人类环境宣言的影响下，肯定了公众参与的重要性， 并开始了公众参与环境保护立法实践。1992年21世纪议程里相 近的阐述了公众参与的内容，其后的许多国际法文件也都强调了公众 参与在生态保护中的重要作用。公众参与原则的主要内容主要有：第一，立法赋予公众监管环保的权利与义务，确立环境权。公民 的环境权指公民有权在适宜的、舒适的环境这生活是一项基本权利。， 第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染 和破坏环境的单位和个人进行监督和控告。”第二营造环保氛围、加强环保教育，提高公众的环保意识与法 制概念。环保事业起步较晚，公众对环境问题的了解比较缺乏，只有 通过宣传教育使公众认识到，环境的好坏

3、与自己的切身利益，才能树 立起保护环境人人有责的的良好社会风气，把保护环境变成全体公民的自觉行动ii。第三每个公民有权对环保行政机关所持有的环境信息拥有适 当的获得利用，即环境知情权。应保证公众获得各种环境资料的权利， 包括公众所在国家、地区、区域环境状况的资料，公众所关系的开发 建设活动、生产经营活动可能的环境影响及其防治对策的资料等。使 公众了解环境决策过程和环境信息。iii（二）公共参与原则的意义.公众参与原则的目的是为了保证行政机关公众、合理的行使权力， 减少环境污染与经济利益之间的矛盾，保障各种环境法律制度得以顺 利有效的实施，它有利于解决和处理广泛存在的普遍环境问题，实行 对环境问题的全过程及全方位管理，所以它有着十分重要的意义：第一，在良好环境下生存是每个公民的权利，公众参与环境保护 能够发挥公众积极性、主动性和创造性参与环境保护工作。环境是影 响人类生存和发展的根本因素，人人享有在良好、适宜、清洁、安静 的环境中生活的权利，这是保障公民生命健康的首要条件，也是公民 环境权内容的重要组成部分。第二，国家单方面对环境的监管必然会出现灰色地带，公众参与 环境管理可以增加政府决

4、策与管理的公平、公开、公正。公众只有通 过参与环境事务，才能了解和掌握环境资源信息，监督环境资源的执法，保护自身的环境权益。第第三，公众参与有利于可持续性发展。1992年联合国在巴西里 约热内卢召开的环境与发展大会上通过的21世纪议程认为“公 众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要条件 之一。”第四，环境保护事业的公益性和群众性得了各国政府认可。实践 证明，公众参与环境管理有利于推动整个环境保护事业的发展。二、我国公众参与原则的现状与不足1992年里约宣言明确提出：“环境问题最好是在全体有关市 民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每个人都应能适 当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区的危 险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广 泛提供资料来便利及鼓励汞中毒认识和参与。应让人人都能有效地使 用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”这表明公众参与原则已 成为环境保护一项不可缺少的原则，已得到世界各国的认可。论文下 载（一）我国公众参与原则的发展状况。环境问题事关每个公民的基本权利，从上世纪70年代我国的环境保护工作刚刚起步,

5、环境保护法（试行）中就强调了 “依靠群众，大家动手”，并将其贵单位“环境保护”32字方针的一部分。1989年 颁布的环境保护法对该原则进行了完善，该法则第一条规定了公 民享有环境权利。”环境保护法、水污染防治法、大气污染防 治法、海洋环境保护法等都对公民享有检举和控告的义务。虽然与以前相比，我过环境立法这对公众参与的规定丰富了很多， 但与发达国家相比较还有很大的差距。以荷兰为例的荷兰的综合性环 境立法几乎都包含在其现行的环境管理法（EnvironmentalManagement Act）中。其中，在关于环境影响评价制度的第7章， 在关于环境许可制度的第8章及关于环境报告制度的第12章，都详 细规定了公众参与的法律制度。（二）我国公众参与原则的不足。我国公众参与环境保护仍然存在不少的问题：1、目前我国立法的缺陷缺少公民环境参与权的明确规定。世界 上许多国家都在本国的根本法中明确规定了公民的环境参与权， 如韩国、美国、英国等，或者在环境保护的基本法中明确作出规定。 而我国宪法和环境保护法都尚未直接明确规定公民的环境参 与权。立法对公众参与的规定显得分不够系统和集中，不利于实践中 的执行。2

6、、现行立法关于公众参与的规定，基本上是对环境污染和生态破坏发生后的参与，即末端参与，缺乏源头参与。如环境保护法 第6条的规定就是典型的末端参与，这与公众参与的性质有很大的距 离，与实现环境法目的所要求的公众参与相差甚远。iv这样的规定 显然已不能适用于解决当今的环境问题，只会让我们走上先污染再治 理的老路。3、公众参与缺乏鼓励机制，我国传统环境立法是以公民义务及 行政机关的行政权力为本位，这种以义务为本位的环境立法模式长期 限制和约束了公众参与环境保护的积极性、主动性，难以调动公众参 与的热情。4、环境信息的公示不能满足公众的需求。我国现行的环境公开 制度公开的主要是公共信息，即向社会发布的环境信息，如环境状况 公报、空气质量周（日）报等，这些内容范围过于狭窄，难以满足公众 的需要。5、参与人数少、水平低。我国公众有三分之一的人处于完全不 参与状态.而在有参与行为的人中，大多数也只能做到参加有关环境 保护的公益劳动或活动，仅对自己的行为进行约束，使之利于保护环 境。参与还受到整个经济发展水平的制约。在经济发达的省份与相对 落后的省份的比较中，前者的参与优于后者。现阶段，我国人们的收 入

7、水平普遍较低，受教育程度不高，环保意识薄弱、环保知识匮乏， 这使公众对环境保护的参与尚不能达到一些发达国家的环保参与水 平6、环保公益诉讼的现实操作性不强。所谓环境公益诉讼是指任 何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益制止破坏行为，都可 以以自己的名义向国家司法机关提起诉讼。当政府、单位或个人实施 的违法行为造成环境污染或破坏时，如果不能提起诉讼或没有人提起 诉讼，不仅会使公众的人身和财产权益受到侵害，同时也会使环境遭 到损害。只有赋予公众环境诉讼权，利用法律的威慑力，才能在一定 程度上减少环境违法行为。而我国现行的法律规定中，唯有直接的受 害人才有权提起民事诉讼，这对于公众有效监督环境侵害具有很大的 局限性。v三、公众参与原则的完善环境保护是一项公益事业，不仅影响着每一个公民生存，还影响 到社会经济的发展，依靠群众的力量来保护环境，也是我国民主原则 的体现，分析我国环境法中公众参与的不足，作出如下建议：1、在宪法中确立公民的环境权，通过立法将公众赞誉具体化、 制度化。为了发挥公众的作用，必须对公众参与环境管理实行法治， 使其途径、权利义务、程序和内容制度化、正规化、具体化，为公众

8、 参与提供法律保障vi。从立法上明确公民的环境参与权环境权。虽 然从我国宪法和环境保护法可以推定出公民享有环境权，但 是没有明确的环境权的规定。今后可以考虑在宪法中将环境权确立为 公民的基本权利，使对环境权的保护获得法律依据，并基于此制定和 完善相应的法律规范，使我国公民的环境权落到实处。2、建立环境监督举报奖励制度。利益是永远的动力，实施有奖 举报是积极的、诱导性的鼓励，能产生深入广泛的社会效应。通过利 益和精神的双重刺激，实现公众监督举报的多次出现，对整个社会环 境质量的提高，产生有效的促进作用。3、加大环境信息的公开程度。信息公开是知情权的前提，是保 障公众环境利益得以实现的重要手段，政府行政机关应当以不同形式 将环境信息公布于众。公民只有了解本国的环境保护的法规和政策， 才能积极参与到环境保护活动之中去，才能以对社会有益的方式行使 自己的权利。国夕卜许多法律注重建立环境信息公开的法律制度，如美 国在主要的环境立法中都规定了环境信息必须对公众公开的条款。瑞 典环境法规定了无论是自然人还是法人代表，不论其国籍、种族、政 治状态或是性别，每个人都应当无条件地获得环境信息。在我国，目

9、前还没有专门的信息公开立法，只是在一些单项法律中有所反映。环 境信息公开是环境知情权的重要内容，知情权是公众参与环境保护的 重要前提。所以，对公众参与环境保护制度化，一个重要的前提就是 环境信息必须公开，建立覆盖环境保护行政许可各领域、各层次的环 境信息披露体系，用更加具体的制度和更加可行的程序来保证公众对 环境事务的有效参与。4、加强对公民的环境保护教育。利用媒体对公民进行环保方面 的教育，增强公众的环境危机感，使公民深刻了解环境保护的重要意义，认识 到环境问题关系到的是每个公民的生活及切身利益。环保教育从孩子 抓起，加强对中小学生的环境保护教育，使他们从小养成良好的环境 保护意识。5、完善公众参与环境保护的诉讼机制，推动环境公益诉讼。所 谓环境公益诉讼.是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共 利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。而我国现行 的环境诉讼法律规定中，只有直接受害人才有权提起民事诉讼，最后 被归于民事法律管辖范畴。司法应逐步扩大环境诉讼的主体范围，赋 予单位或个人在环境公益诉讼中的诉讼主体资格vii,从环境问题的 直接受害者扩大到政府环境保护部门，再扩大到环保组织和广大的公 众主体.将公众日趋增长的环境权益要求，纳入规范有序的管理。6、发展环境非政府组织公众参与环保。个人的力量比较分散， 西方国家公众参与的良好运行是与其众多的环保组织密不可分，所以， 我国还需要有大量民间环保组织的涌现，这就需要从法律和政策上鼓 励公众组建各种环保社团，参与环境保护。环境保护涉及范围极广，水、草原、大气、海洋、矿藏、森林、 土地、野生动植物、风景名胜、人文遗迹等等，公众参与环境保护， 如此范围广大的事业.法律不仅需要国家的维持，更需要全体公众的 配合，因此必须使环境保护的理念深入人心，以使公众更好地参与到 环境法的实施中来。没有公众参与这个基础，环境保护就会成为一句 空话。参考文献：【1】徐祥民主编:环境法学，北京大学出版社2005年版，第1

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