半正式行政与征迁承包制.docx

半正式行政与征迁承包制 第一节 “半正式行政”在当前治理中的呈现自传统社会到现代社会，中国的治理形态很难清晰地归为某一种类型韦伯将政府状态划分为三种“理想类型”：家父长制、官僚制和卡里斯玛韦伯在具体考察中华帝国政治时，认为中国政治制度是君主权力与官僚权力的综合体——家产官僚制，这和现代官僚制有很大不同孔飞力（1999：247）亦在此视角下讨论了官僚君主制中君主专制权力和官僚常规权力二者既矛盾又统一的特征以上讨论偏向于传统社会国家权力内部的讨论，适用于描述县级以上的政治运行情况然而，国家权力深入社会的状态是怎样的？显然，君主牢牢控制天下所有事务是一种想象，单纯地依靠官僚机构同样难以渗透社会各个角落，而完全依靠宗族、士绅的村庄自治模式则是想象的另一个极端黄宗智（2005：420）最初以“第三领域”概念破解国家—社会的二元对立，“在国家与社会之间存在着一个第三空间，而国家与社会又都参与其中”，二者相互重叠、协力运作第三领域”凸显了基层“半正式行政”、“准官员”治理的特点，之后黄宗智（2008）又补充了“简约治理”概念，即政府在基层没有选择官僚政治的路径，而是“选择了接近简易做法的一端，它坚持使用准官员而不是带薪的正式官员，除非发生纠纷和控诉，尽可能不介入此‘第三领域’。

只有介入才能保障这一广泛领域内治理的连续和平稳运作时，政府才会介入李怀印（2008：15）的研究结果与黄宗智相近，其以“实体治理”描述传统中国基层治理状况：国家的不干预、放任主义的导向和县级以下地方行政中非正式做法的流行；国家和社群共同参与，官方职能与地方制度安排交织在一起黄宗智（2008）认为，半正式行政和简约治理不仅是传统中国独特的治理方式，其在民国时期、计划经济时期和改革开放时期的治理中继续存留半正式行政在长期实践中，并非总是以“善治”的状态出现晚清民国时期，国家权力欲深入基层，税费剧增的压力到达村庄，结果把乡绅等“保护型经纪”排斥出村庄的政治舞台，他们充当国家代理人的“精神和物质报酬越来越少，而这一公职所带来的麻烦却越来越多”（杜赞奇，2003：157）另外，地痞恶棍等“赢利型经纪”却充斥于基层管理职位，他们借着国家征税的名义大肆中饱私囊，这引发了杜赞奇所说的国家政权“内卷化”，即“国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的赢利型经纪体制——来扩大其行政职能”，“国家财政每增加一分，都伴随着非正式机构收入的增加，而国家对这些机构缺乏控制力”（杜赞奇，2003：51）。

国家与乡村双输，村庄原有的“权力文化网络”解体，地痞恶棍上台后，趁机横征暴敛，农民民怨沸腾，而由于地痞恶棍从中截留，国家扩大提取的愿望也没实现，政权的合法性反而进一步遭到削弱新中国用“权力的组织网络”代替了以往“权力的文化网络”（强世功，2000），解决了国家政权“内卷化”的问题（杜赞奇，2003：183），也终结了“国权不下县”的历史新中国在各种政治运动中对恶霸、地痞等原先的赢利型经纪群体进行了严厉的打击，同时也取消了士绅、宗族等保护型经纪的合法性，并通过阶级话语建立了稳定而可靠的代理人队伍，打造出一套新型的半正式行政系统半正式行政在新中国的延续，同时包含了“全能主义”（邹谠，1994：3—4）和“简约主义”，是“群众路线”思想与节约行政成本二者综合的产物新中国的半正式行政，不仅有村干部等传统类型，也有计生专干、民办教师、人民调解员、联防队员、协警、协管等新式岗位新中国对半正式行政的保留和重塑，推动了基层治理（贺东航，2012）但是，半正式行政具有灵活性的同时也具有不稳定性现时段的半正式行政大致有三种类别（见图4-1）：第一类旨在弥补正式行政人力和专业技术的不足；第二类旨在弥补正式行政处理模糊地带社会事务能力的不足；第三类旨在规避正式行政的政治风险。

图4-1 当前半正式行政的类别三种半正式行政类别具体表现在：①当前中国拥有一定体量的政府工作人员，可是社会事务不断增长，且日渐复杂化、专业化，官僚机构和人员若进一步膨胀，政府难以负担，于是政府雇用编外人员临时性地应对某些事务，或是将一些专业事务外包给一些具有相应技术的组织，购买社会服务；②国家与社区（村庄）交界处仍有大量模糊地带，其间各种诉求难以完全由法律和规章所规范，模糊地带不可能都依赖正式行政解决，需要正式行政之外的治理方式——社会主体之间的自主博弈，即半正式行政和社区内部的民主协商讨论；③在“维稳”的压力下，地方政府为规避风险，将若干棘手问题（如征地拆迁）承包给某些社会主体，让这些社会主体在半正式行政中“想办法”解决问题，这带来了半正式行政和民众之间的博弈无序化前两种类别的半正式行政，是一些地方政府在常态治理中遇到行政力量力所不逮的状况的应对之策，是治理的智慧和巧妙之处，而第三种类别的半正式行政，则是地方政府治理能力不足的写照，政府面对棘手问题无计可施，想“做事”又“怕出事”，就援引各种社会主体通过“上不得台面的方式”解决问题第三种类别的半正式行政引发了大量社会冲突和矛盾，并让半正式行政被污名化。

在传统社会，中国正式行政力量不足以治理人多地广的疆域，只能以半正式行政作为补充现代中国正式行政已然壮大，却仍然需要半正式行政前两种半正式行政是治理的补充和调整，第三种半正式行政则暴露了治理的瓶颈——政府与民众沟通能力不足，尤其体现在涉及较大利益、诉求多元且难以轻易界定的模糊地带第三种异化式的半正式行政的出现压制了前两种半正式行政的运行空间，也压制了社区自我运行的空间建设现代社会治理能力并不仅在于改造官僚组织，更在于改进官僚组织与民众、民众与民众的沟通方式半正式行政是基层治理的一环，基层治理的完整链条为正式行政—半正式行政—社区（村庄），正式行政和社区（村庄）的政治能力都会影响半正式行政的实践半正式行政由正式行政推动和衍生，但其根基却在社区（村庄）之中社区（村庄）的政治能力更能决定半正式行政的状态和走向征地拆迁（下文简称“征迁”）之所以被称为“天下第一难事”，且因为其涉及巨大利益，同时民众诉求多元且很多边界难以清晰界定征迁事务比较典型地呈现了当前半正式行政的运作逻辑本书以征迁事务为例，探究半正式行政的异化缘由，以及部分地方政府（如B区）的“科层化”应对措施和效果第三种类别的半正式行政在运行中出现了无序博弈和强制博弈因素，B区政府试图摒弃第三种类别的半正式行政，将其塑造为第一种类别的半正式行政，即雇用从事专业技术性工作的组织，地方政府又严格监督。

但征迁事务中有大量模糊地带，B区政府尚缺乏与民众顺畅协商的能力，也缺乏引导民众自主协商的能力，结果仍然要利用第三种异化式的半正式行政推动征迁进度，只不过抑制了其中的暴力成分第二节 半正式行政的异化和根源一 征迁中的“承包制”近年来，负责征迁工作人员的出格行为频频引发和激化矛盾这些出格行为，一部分是政府工作人员直接参与做出的，但更多的是由政府之外的主体引发的在征迁工作中，地方政府大量依赖征迁“承包制”所谓征迁“承包制”，就是政府吸纳一些社会力量进行半正式行政推动征迁工作征迁承包制中的主体大致有以下几种第一，开发商承包制中的开发商，指土地一级开发商，即对“生地”进行运作的开发商开发生地的工作内容不仅包括“三通一平”、“五通一平”等基础设施建设，还包括完成该地块的征迁土地一级开发商承担了生地的开发费用，更承担了生地的征迁商谈工作作为交换和补偿，政府往往让土地一级开发商顺利过渡为土地二级开发商，即在“招拍挂”环节获取土地第二，征地拆迁公司（下文简称“征迁公司”[1]）一些地方的征迁工作，尤其是拆迁工作，政府规定由开发商委托有资质的征迁公司从事征迁谈判工作，征迁公司的工作经费从征迁的补偿费和补助费中按比例提取。

第三，村干部农村征迁工作中，往往由村干部分片承包，征迁工作完成情况将直接与村干部的业绩、薪酬、考核和任用挂钩不同地区承包制在具体内容方面有所不同，可能几者兼有，也可能仅有一两者，但各地越来越依靠承包制来推动征迁工作成为一种普遍现象按征迁土地性质划分，多数地方的征迁模式可分为：涉及国有土地房屋征收的，开发商直接承包或由开发商委托拆迁公司；涉及集体土地房屋征收的，区和镇街政府主导，全部或部分承包给拆迁公司或村干部承包制本是一个中性词，和目标管理责任制有类似之处，是一种常见的管理手段但若政府只关注承包任务中的指标和进度，承包制将发生变异为保证任务进度，政府的交换条件一是默许承包方从中提留一部分收益，二是默许承包方运用各种手段承包方从完成任务中获利是正常的激励措施之一，但加之后者，承包方既会不择手段完成发包方的任务，也会不择手段为自己谋利当一项工作越是具有时间紧、任务重、涉及人数众多、涉及利益巨大等特点，地方政府就越倾向于运用承包制承包制减轻了地方政府的行政负担，而且往往能以较快的进度实现目标但这可能给当地政府带来较大的负面影响二 半正式行政的异化半正式行政存在的一个重要原因是政府可以节省行政成本。

传统社会时期，疆域广阔且人口众多，同时国家向基层提取资源的能力有限，如果完全依靠官僚机构进行管理，税收无法负担一个庞大政府的运行成本，因此官僚系统机构只能保持在“简约”的限度并依靠大量不带正式薪酬的“准官员”进行基层治理新中国成立后，国家权力向下渗透的能力增强，同时官僚化范围不断拓展，但国家在基层治理中仍然留存并发展了半正式行政，最直接的原因是较以往已经壮大不少的体制队伍仍时常面临人手不足的困境，此时半正式行政人员作为临时的人力资源补充进来除此之外，半正式行政存在还因为自身独特的信息优势，官僚系统与基层社会之间始终存在“信息不对称”的问题所谓“信息不对称”，一是指“人”的情况，如一些半正式行政人员身处各种“熟人社会”（如村庄）之中，更了解当地人际关系及个人的生活情况；二是指“事”的情况，如一些半正式行政人员具备某些领域特定的专业技术，由他们来处理事务可以达到事半功倍的效果正式行政辅以半正式行政，治理就显得灵活而有弹性，往往能以低运行成本获得高行政效率但是，当前征迁中的承包制却有异化态势很多时候，正式行政之所以设立和雇用半正式行政机构和人员，是因为正式行政在某些事务中合法性不足，不敢和不愿开展正式行政，所以推出半正式行政。

此时，半正式行政不再是基层治理中低成本高效率沟通民众的正面技术，反而成为地方政府规避政治风险的负面技术半正式行政目的一旦异化，手段也随之异化在基层治理中，既有国家正式的制度、法律、政策，也有民间各种非正式资源，二者之间的配合构成了黄宗智所说的“简约治理”非正式资源中，除了公开、正式、明确的社会关系之外，还有大量灰色力量在起作用（贺雪峰，2006）正面的、平和的“社会资本”难以快速推动拆迁，为了工作效率和进度，各种不择手段的“民间办法”大量应用三 异化的根源半正式行政的双重异化，直接原因是缺乏政治原则的地方政府庸俗化地理解“不出事”地方政府掌握了各种执法性质的公权力，在征迁过程中，地方政府有时会不合理地利用执法力量，以便加快工作进度这可能会引起民众不满，很多纠纷、上访和群体性事件因此而起，征迁成为造成社会秩序“不稳定”的主要因素之一中央政府想要对地方政府的种种权力越界行为予以监管，因此越来越强调“维稳”的重要性所以，“稳定”继“发展”之后成为衡量地方政府政绩的又一重要指标以单一的经济“发展”指标作为“指挥棒”，曾有效推动了中国经济的发展，但也暴露出若干弊端，“稳定”、“生态”、“文化”等更多指标的纳入正是为了制衡“唯GDP论”的冒进。

当前的“稳定”指标缺乏弹性，往往被“一刀切”操作化为“事件”（如越级上访事件、群体性事件）的数量和剧烈程度稳定”指标的“一刀切”，对地方政府官员。