治理理论与政府能力.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第八章 治理理论与政府能力,学习目标,1.理解治理、善治的涵义,2.理解治理理论的特点、主要理论,3.了解政府能力的涵义,4.理解并掌握政府能力的构成,主要内容,第一节 治理理论及其兴起,第二节 现代政府能力,第一节 治理理论及其兴起,一、治理理论的兴起,二、治理的涵义,三、治理理论的特点,四、治理的主要理论,一、治理理论的兴起,英语中治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是,控制、引导和操纵1989年世界银行首次使用了“治理危机（crisis in governance）”来概括当时非洲的糟糕发展情形此后，“治理”一词在社会科学领域被广泛地使用，但是学术界从来没有形成关于治理理论的共识，以至于有人认为这个词已经成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的“,时髦词语,”与国家的公共事务相关的管理活动和社会经济领域以及政治发展研究中，治理理论（Governance Theory）是一种关于政府与公民共治的价值追求治理理论的代表人物和著作,詹姆斯.罗西瑙（James Rosenau）没有政府的治理,鲍勃.杰索普（Bob Jessop）治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述,罗伯特.罗茨（Robert Rhodes）新治理：没有政府的管理,格里.斯托克（Gerry Stoker）作为理论的治理：五个论点,让.皮埃尔.戈丹（Jean-Pierre Gaudin）现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识,卡洛琳.安德鲁 从地方政府管理到地方治理,俞可平 治理与善治、孙柏英当代地方治理面向21世纪的挑战、,杨雪冬地方的复兴:地方治理改革30年 等。

二、治理的涵义,1.“治理”与“统治”辨析,治理理论认为，区分治理（governance）与统治（government）这两个概念是正确理解治理的前提条件治理理论的著名口号是：,少一些统治，多一些治理less government,more governance）,相同点：,治理作为一种政治过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终的目的也是为了维持正常的社会秩序不同点：,（1）治理与统治本质性的区别在于：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府统治的主体：公共机构,治理的主体：公共机构、私人机构以及二者的合作统治的权力：中央集权、监督,治理的权力：权力分散、合作,治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代公司到大学以及基层社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但不能没有治理2）管理过程中权力运行的向度不一样政府统治的权力运行方向总是自上而下的，运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理治理是一个上下互动的管理过程，主要是通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务的管理治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。

其权力运行向度是多元的、相互的，而不是单一的、自上而下的2.治理的涵义,观点一：,治理理论的主要创始人之一,詹姆斯.罗西瑙,认为：,治理是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的管理活动这些管理活动未必获得正式授权，主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，却能发挥有效的作用观点二：,全球治理委员会,在1995年发表的我们的全球伙伴关系的研究报告中提出：,治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排它具有四个特征,：,（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动观点三：,治理理论的重要代表人物,格里.斯托克,对各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。

对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个层面上的权力中心2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性这表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体国家、社会、公共部门之间的界限和责任日益模糊3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威观点四：,治理理论的另一重要代表人物,罗伯特.罗茨,认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”治理理论至少有6种含义：,（1）作为最小国家的管理活动的治理，指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的收益2）作为公司管理的治理，指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。

3）作为新公共管理的治理，指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务4）作为善治的治理，指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系5）作为社会控制体系的治理，指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动6）作为自组织网络的治理，指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络基于以上有关治理的不同定义，俞可平认为：,治理一词的基本含义，指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要治理的目的，指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益从政治学的角度看，治理指政治管理过程，包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用3.善政与善治,自从有了国家及其政府以后，,善政,便成为人们所期望的理想政治管理模式我国古已称之的“善政”，大体上相当于英语里所说的“good government”(良好的政府，良好的统治)在中国传统政治文化中，善政最主要意义就是能给官员带来清明、威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。

善政在古今中外，可以概括为具有以下要素：严明的法律、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务善政理念在上世纪90年代，在世界各国受到严重挑战对善政构成挑战的是“善治”（good governance,良好的治理）那么善治究竟意味着什么？它有哪些要素？,善治，,就是使公共利益最大化的社会管理过程善治的本质特征,就在于它是政府与公民对社会生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态善治的基本要素有5点：,（1）合法性指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态2）透明性指的是政治信息的公开性3）责任性指的是人们应当对自己的行为负责4）法治法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等5）回应公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程三、治理理论的特点,治理理论既是对社会科学范式的一种反思，亦是对经济全球化浪潮的一种反映分合（framegration）、全球化（globalizing）、区域化（localizing）、共时性（simultaneous）、交叠（overlapping）、认知共同体（epistemic community）、全球公民社会（global civil society）等等新词语，构成了治理理论的语义特点。

治理理论认为，第二次世纪大战以后，发达国家出现了一系列的变化：,（1）普选制使政府权力的产生和应用，更多地受到社会公众的制约，资本的支配力量受到限制2）政府的过度干预经济社会发展，可能妨碍公民的政治利益和经济利益因此，政府不得不放弃某些传统的权力和职能3）各种自组织即社会自治性组织成为公共事务的直接参与者、决定者4）公众传播大众化，成为公众参与国家事务、制约国家权力的路径和方式，公民社会进一步显化这些变化意味着传统的国家统治模式开始转型，治理理论认为，传统的市场与政府的二元结构的治理模式已经不能适应社会的发展需要随着全球化时代的到来，人类政治过程的重心正在从统治走向治理，从善政走向善治，从民族国家的政府管理向全球治理四、治理的主要理论,1.重视社会管理力量多元化,治理理论强调处于市场与政府之间的第三部门管理社会的必要性政府作为公共权力中心固然重要，但是除政府外，社会上还有属于第三部门或志愿性机构，如教会、各种基金会、私立协会、民间慈善组织、福利机构、志愿组织、社区互助组织等它们分别致力于种种社会和经济问题的解决，在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务的管理方面发挥作用2.重新定位政府角色,治理理论认为，在新的社会治理结构中，政府充当元治理（meta governance）的角色。

应当被视为“同辈中的长者”，承担指导责任和确立行为准则的责任但不具有绝对的权威3.倡导网络管理体系,网络管理体系即治理的社会共识、共治、共享是这个网络管理体系的明显特征，市场原则、公共利益、社会认同之上的政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的结合等广泛的合作，是网络管理体系运作的基本路径治理理论倡导的网络管理体系突显治理理论的民主特征第二节 现代政府能力,一、政府能力的涵义,二、政府能力的构成,一、政府能力的涵义,自从政府产生以来，与政府的公共职责、公共权力相联系，政府能力（government capacity）始终是判断政府优劣的重要标准之一随着现代社会的发展，人们逐渐认识到政府能力的重要性塞缪尔.亨廷顿认为：国与国之间最大的政治分野，其实不在于政府的组织形式，而在于政府的有效程度而这种有效性就是能力我们这里所讨论的是狭义政府，即国家行政机关的,公共行政能力,（public Executive capacity of Government）有关政府能力的涵义，国内外学者有诸多近似的定义观点一：,王绍光在中国国家能力报告一书中，提出国家能力的概念。

国家能力,（state capacity）是指国家将自己意志（preference）、目标（goals）转化为现实的能力这里的国家能力主要是指中央政府能力，不是泛指公共权威的能力只有中央政府才能代表国家意志，而其他公共权威以及地方政府是无法代表国家意志和国家利益的国家能力可以概括为以下四种能力：,第一，汲取能力,（extractive capacity），是指国家动员社会经济资源的能力，而国家汲取财政能力集中体现了国家汲取能力第二，调控能力,（steering capacity），是指国家指导社会经济发展的能力随着经济发展，科技进步，经济组织日益复杂，社会化生产日益广泛，这种能力对现代国家越来越重要第三，合法化能力,（legitimation capacity），是指国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力第四，强制能力,（coercive capacity），。