大数据驱动下的政府治理机制研究.docx

大数据驱动下的政府治理机制研究 刘泽 陈升摘要：大数据时代已经到来，大数据驱动下的政府治理发生何种改变，目前相关研究较少当前政府治理的考验集中在2020年实现全面脱贫后精准扶贫领域的返贫阻断文章以该领域为切入点，探索大数据驱动下政府治理的内在机制研究发现：大数据背景下，政府治理能力催生出新的核心能力，即数据治理能力数据治理能力驱动下，政府治理主体多元化有利于实现政府治理资源的宽范围、精准化动员;政府治理方式实现经验式决策向数据化决策转变，有利于实现政府资源的高效率和公平配置;政府治理客体的精准识别，有利于政府资源的精准化和最优化运用但是客观上必须具备数据治理能力，主观上必须按照大数据驱动的要求重构政府治理体系（包括治理主体、治理方式和治理客体），才能真正实现以数据治理驱动政府治理，进而提高政府治理能力的目的而数据治理能力客观上也加速了政府治理体系的重构，进而加快了政府治理能力的提升，并最终提高政府治理绩效在对标大数据应用不同阶段分析常规式返贫阻断和大数据返贫阻断的不足和差距的基础上，笔者提出重构政府治理体系和提升数据治理能力等针对性建议关键词：大数据;政府治理;治理体系;治理能力;数据治理能力;精准扶贫;全面脱贫;返贫阻断：D630;F323.8文献标志码：A：1008-5831（2020）05-0216-14一、问题的提出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确全面深化改革总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。

治理体系现代化”和“治理能力现代化”的关系是结构与功能的关系，硬件与软件的关系，只有实现治理体系的现代化，才能实现治理能力的现代化大数据时代，是利用大数据推进治理体系和治理能力现代化的最佳机遇国务院《促进大数据发展行动纲要》明确提出，大数据是“提升政府治理能力的新途径，已成为推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择”那么，大数据促进政府治理能力现代化的内在机制是什么？这一内在机制是否和政府治理体系存在关系？学术界对这一问题鲜有回答2020年是完成脱贫攻坚任务、全面建成小康社会的收官之年显然，2020年是一个时间节点，而2020年后精准扶贫领域的返贫阻断既是当前中央最为关心，也是最能体现政府治理能力的重要任务之一返贫人口的精准识别、返贫原因的准确分析、扶贫手段的精准化选择等都迫切需要大数据技术的运用贵州作为第一个“国家级大数据综合试验区”，将大数据与大扶贫战略相结合，实施“精准扶贫云”示范工程，建立西部贫困地区大数据精准扶贫的示范应用，大大提升了政府贫困治理能力，实现了“贵州跨越”，成功打造了“新贵州现象”基于此背景，本文以精准扶贫领域的返贫阻断为例，客观研究大数据驱动政府治理的内在机制，并提出有理论意义和实践意义的治理建议。

二、相关文献综述国外学者对于大数据在政府治理领域的研究主要表现在以下四个方面：一是政府与公民关系的变革，政府开放数据、网上直接民主和公民积极参与，从根本上转变了政府和公民之间的关系;二是公共服务的改善，通过大数据分析，为公民提供个性化服务，从而大大提高政府服务能力;三是政府决策的优化，应用大数据分析帮助领导者基于事实做出更好的决策，从而驱动决策、提高性能;四是政府治理预测精准性的提升，如犯罪事件预测、疾病传播预测、失业预测精度提升国内学术界关于大数据在政府治理领域的运用研究主要集中于理念、模式和方式方面：一是大数据影响政府治理理念，包括促使政府强化大数据治理理念及思维，实现决策思路从静态治理到动态治理的转变，以及利于轉变政府的行政思维，树立以人为本的行政意识，实现传统服务思维向智慧服务思维的转变二是大数据影响政府治理模式，包括权利结构转型，权力结构优化，权力运行开放化、透明化和可视化，利用大数据精准把握相关事件发展的规律和倾向，预估事件的发生几率，推动实现国家的“提前治理”，以及实现智慧政务或电子政务模式创新三是大数据影响治理方式依托大数据创新以现代信息技术为基础的智慧化社区服务网络，提高信息共享水平，提高对政府服务执行过程的监督和控制;利用云计算，实现政府信息资源的“统一规划、统一建设、统一管理、共同使用”，搭建“以用户为中心”的推送式公共服务平台。

总体来看，大数据与政府治理的相关研究大多泛泛而谈，虽有少量文献研究大数据对政府治理能力的提升作用，但对于大数据重塑政府治理能力这一新兴领域的研究还有待深入大数据给政府治理带来的变化除了数据采集、数据运算等变化外，更重要的是引起治理体系和治理能力的深刻变化目前关于大数据与政府治理体系和治理能力的内在机制研究亟待深入二、大数据驱动下政府治理的概念模型（一）相关概念实现政府治理现代化本质上就是实现政府治理体系与政府治理能力的现代化所以要讨论大数据对政府治理的影响，必须先对政府治理体系和政府治理能力作出明晰的界定一是政府治理体系从不同角度出发，政府治理体系往往表现出不同的内涵根据俞可平、丁志刚、薛澜等学者的研究成果，结合本文研究的实际需要，本文从系统论的角度，将政府治理体系界定为由治理主体、治理方式、治理客体等要素构成的完整体系，它回答了政府治理涉及的三个基本问题，即谁治理、如何治理、治理什么，具体包括治理主体、治理方式、治理客体三个方面所构成的治理系统二是政府治理能力薛澜等从国家治理能力的特点分析，指出国家治理能力在本质上是国家拥有的治理资源及对其合理配置和有效使用的能力这里的能力包括资源动员能力、资源配置能力和资源有效使用能力，而资源既包括财力资源，也包括人力资源、信息资源等等。

笔者认为，政府组织作为一种公共组织，本质上是一个投入与产出的转换器，借鉴张钢、徐春贤、薛澜的研究成果，本文认为政府治理能力可界定为，政府为了达成治理目标，对治理资源进行动员及对其合理配置和有效使用的能力，包括资源动员能力、资源配置能力和资源运用能力现实中已经有很多数据治理能力驱动政府治理能力的例子2016年12月，杭州市政府和阿里集团共同发布了杭州“城市数据大脑”交通治堵项目以城市各类交通关联数据的整合利用为基础，以云计算、大数据、人工智能等前沿技术为驱动，通过对城市交通运行多维状态的实时感知、分析和预警，以及机器智能对交通管理人工经验的提取、学习和固化，为城市交通治理提供全面、科学、精准的辅助决策依据运行一年多后，治堵效果显著，试点道路平均延误下降15.3%2017年，杭州城市拥堵排名已降至全国第48位，缓解城市拥堵趋势位列全国第一花果园是贵州省目前规模最大的城中村改造工程，目前已入住人口约20万这个庞大的小区拥有320幢高楼，多为超过百米的超高层，电梯拥有量十分巨大，有2496部直梯、96台扶梯2015年底，贵州省投入使用“电梯应急救援处置服务平台”，所有的电梯信息汇总，由管理者进行研判改进，对隐患电梯进行“精准监管”，通过有效治理，贵州创造了平均11.7分钟到达救援现场的全国纪录，促进了电梯维保市场良性运行，极大地提升了政府治理的效能。

2.数据治理能力对政府治理机制的驱动分析前文分析已经指出，政府治理体系是政府治理能力的基础，政府治理体系通过发挥政府治理能力进而提升政府治理绩效数据治理能力要驱动政府治理机制，首先要驱动政府治理体系现代化，进而驱动政府治理能力现代化，最终提升政府治理绩效（图1）事实上，实现政府治理体系的现代化，客观上要求政府必须具备数据治理能力，主观上要求政府重构政府治理体系，客观能力和主观意愿必须相互配合只有具备良好的数据治理能力，才能驱动政府治理体系的重构;只有政府治理体系的重构适应数据治理能力的驱动要求，数据治理能力才能产生乘数效应具体来看：第一，政府必须加强数据采集相关设施设备建设，才能获取大量数据;同时，只有具备大数据技术，才能对数据进行清洗和挖掘，精准化识别政府治理客体只有对政府治理客体精准识别，才能保证数据来源的真实性和针对性，这样数据的采集才有意义第二，必须具备数据采集能力，政府、社会和市场等主体才能采集海量数据政府一方面要打破部门之间的数据壁垒，另一方面必须具备数据整合能力，才能实现政府、社会和市场多元主体数据有效共享第三，只有政府一方面具备数据运用能力，另一方面决心改变过去依靠政治精英和业务专家的知识、经验、直觉作出经验决策和模糊决策的做法，做到依靠数据进行决策，才能真正实现数据化决策。

事实上，正如内燃机、蒸汽机的发明实现了汽车时代取代马车时代一样，在大数据时代趋势下，信息、身份、行为数据化的趋势不可阻挡，强大的数据治理能力客观上必然会加速政府治理体系的重构政府如果主动接受这个趋势，重构政府治理体系（包括治理主体、治理客体和治理方式），那么数据治理能力驱动政府治理体系的现代化速度就会越来越快数据治理能力驱动下的政府治理体系重构，进一步驱动政府治理能力现代化，进而提升政府治理绩效第一，政府治理主体由单一化向多元化转变，有助于驱动治理资源的窄范围动员向宽范围动员转变政府治理方式由主观经验决策向数据化决策转变，有利于驱动资源由最大化动员向精准化动员转变第二，政府治理方式由主观经验决策向数据化决策转变，有助于驱动治理资源由经验式配置向高效率配置转变政府治理客体由模糊化识别向精准化识别转变，有助于驱动治理资源由选择性配置向公平性配置转变第三，政府治理方式由主观经验决策向数据化决策转变，以及政府治理客体由模糊化识别向精准化识别转变，依靠数据的采集、比对和分析，能够依据治理客体个性化特征和自然地理、市场风险等因素精准选择合适的扶贫方式，有助于驱动治理资源由模糊化、粗放化运用向精准化、最优化运用转变。

随着物联网大数据技术的覆盖范围扩大和水平提升，将逐步实现全方位、全周期采集关于政府治理体系涉及的治理主体、方式、客体数据，以及政府治理能力涉及的资源动员、配置、运用数据和政府治理绩效结果的相关数据，并对数据进行高效整合，实现智能化运用分析，进而不断驱动政府治理体系和治理能力现代化，不断提高政府治理绩效四、数据治理能力驱动下政府治理机制分析：以精准扶贫领域的返贫阻断为例精准扶贫领域的返贫阻断是党中央最关心的事情之一，也是各级政府工作的重中之重精准扶贫领域的返贫阻断要求的“精准性”不但和大数据的理念相契合，而且扶贫过程与返贫阻断过程产生的数据符合大数据巨量性、多样性、高速性和价值性“4V”特征，如果大数据能够有效提升政府贫困治理能力实现精准的返贫阻断，则能够为政府解决其他治理难题提供有效经验目前国内不同地区推进精准扶贫领域的返贫阻断，主要包括常规式返贫阻断（即没有将大数据应用到返贫阻断工作中）和大数据返贫阻断（即已经将大数据应用到返贫阻断工作中）两种方式本文通过对比常规式返贫阻断和大数据返贫阻断二者治理的内在机制，并对标大数据应用的四个阶段，找出当前二者实现完整意义上的数据治理能力驱动政府治理存在的不足和差距，并提出对策建议。

一）常规式返贫阻断内在治理机制其一，返贫治理客体识别不精准、不及时1）由于返贫人口的互联网使用能力较弱，网络化行为较少，对返贫人口行为的数据化采集产生了较大影响，绝大多数地区主要依靠建档立卡搜集返贫人口数据，导致精准识别与帮扶受到影响2）教育、民政、公安、检察机关等有关部门的数据系统没有和扶贫部门的系统数据在统一信息平台上实现共享，导致反复校对费时费力，扶贫识别工作往往滞后于现实阻断返贫工作需要3）由于常规式的搜集返贫数据成本高、周期慢，不利于及时识别返贫人口，因此识别返贫人口及其贫困程度动态变化的周期性矛盾长期存在调研发现，地方政府组建的扶贫办公室工作人员有限，工作任务繁重，精准识别的高成本和人力资源的有限，影响了识别返贫人口的工作进程其二，贫困治理主体单一，没有形成返贫阻断合力一方面由于政府没有打破各部门的数据壁垒，难以调动运用社会和市场的数据，另一方面政府没有强有力的数据整合能力，所以导致各个主体的数据没有实现。