余杭区大数据推进基层治理法治化调研报告.docx

余杭区“大数据”推进基层治理法治化调研报告 改革开放以来，各地承续传统中国的体制优势，以中国特色的社会治理运行方式，极大调动基层的人力和资源优势，取得了显著成效但随着中国现代化发展逐渐步入后半程，传统驱动方式的边际效用开始不断递减，造成矛盾频频发生，为此，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》旗帜鲜明地提出了“推进基层治理法治化”的要求这是因为，基层是一国之治的根基，是人民生活基本幸福的直接体现，基层治理方式的法治化转型，将细微但从根本上改变着人们的制度预期，逐渐影响每个人的行为方式，再以大众“合力”方式反作用于社会整体，潜移默化地改变我们身处其中的社会但在基层治理的实践中，由于信息分散严重、个体差异性极高，要进行普遍的法治化建设，确实说易行难，世界各国的既往经验也都表明，这样一个过程，只能依赖于长时间的积累但是，“大数据”和“互联网+”等现代信息技术的诞生，突破了传统信息传播系统的物理瓶颈，有助于消融信息不对称与信息分散，加快信息的传播和影响速度浙江省杭州市余杭区作为全国法治建设的“试验田”，抓住这一契机，应用“大数据”和“互联网+”技术进行大规模创新，大力推进社会结构扁平化，有效提高了政府决策、办公、服务、监管的效率和质量。

其经验摸索对纾解改革中的时间困境、服务型政府的转型以致基层法治化建设，具有重大的促进作用一 基层法治面临的三对紧张关系在人类社会发展现代化的内生要求下，中国当下基层格局中面临着三对具有代表性的紧张关系1.有限政府VS转型社会伴随着由计划经济向市场经济的转轨，社会结构整体不断转型，计划体制下全能型的政府功能和管理模式已开始转变，政府规模逐步收缩，部门日益紧凑，所掌握的资源也不断外转但与此同时，城市化社会下人们密集居住带来的频繁交往互动以及技术发展带来的时空突破，却导致社会生活日益复杂化，令人眼花缭乱的新事物不断涌现，政府，特别是基层政府处理的事务呈现日益增加的井喷态势基层法治中“小政府”与“大社会”之间的矛盾，不断凸显出来以余杭为例，该区位于杭嘉湖平原南端，户籍人口94.6万，从东、北、西三面拱卫杭州主城区，是皖、苏、沪入境杭州的必经之地因此外来打工人员常驻现象非常普遍，非户籍人口持续增长达到了109万，超过了户籍人口在这样的背景下，有限的基层政府面对大量的社会事务——城市有机更新情况复杂、土地要素稀缺、民生保障和改善难度大……资源和政策的瓶颈严重制约着基层法治的建设和实施2.小基层VS大负担在各级政府限缩规模的同时，又面临着繁复的群众需求、不断增长的区际竞争压力，为此，上级政府只能选择向下进行压力传导，层层加码，直至作为群众自治组织的居民委员会。

余杭各级政府将政府劳动就业、社会保险、社会服务、医疗卫生、生育服务、文体教育、社区安全、法治宣传、法律服务、法律援助、人民调解、邮政服务、科普宣传、流动人口服务管理等大量的社会管理和公共服务职能向社区转移，然后对社区完成这些项目的情况进行考核评比，带来了机构牌子多、考核评比多、创建达标多的“三多”现象2013年余杭区纪委和区民政局对社区进行的前期调查摸底发现，在社区建立和挂牌的有34个单位97块牌子，列入考核评比创建的项目有14个单位23个项目，社区工作人员超过70%的工作时间都用在了整理台账等行政性事务上，而参与居民自治、便民服务的时间却不足30%，造成了严重的本末倒置[1]，扭曲了社区的自治功能定位基层在这些繁重的负担面前日益不堪重负3.碎片化VS一体化除了责任和事务被层层加码、导致负担沉重外，行政体系的另一个长期痼疾是条块分割，从条条分割——各条线之间不交流、不协作，遇好事互争、遇坏事互推，到块块分割——各块政府自己耕自己的一亩三分田，存在心照不宣的竞争心理，互相之间不合作，再经由条、块、层、级的错综相互作用，导致不同管理者都只从自身工作优化的角度出发，尽力汲取各种资源并加以调配，至于对其他部门、领域的影响，却在所不论，引起上下工作的不一致、整体工作的不协调。

这一长期痼疾体现在基层法治方面，就形成了各部门规则间的碎片化，对此，基层要么事实上无法完成上级交办的多头冲突任务、要么选择不完成其中不利于自己的任务，以“上有政策、下有对策”对之，给基层法治带来了权力主体自我强化的空间，导致基层政府的恣意性在一定程度上，基层政府成为政治上的独立利益主体，既不是中央的基层政府，也不是当地人民的基层政府，而只是地方官员的基层政府，法治一体化建设的中央政府权威逐渐落空二 余杭的现代信息举措：“大数据”和“互联网+”创新面对这些日益紧张的关系，如何从根子上改善治理，实现基层治理的法治化，推动经济持续健康发展、走向人的城镇化？对此，余杭的尝试是大胆开放数据平台，大规模应用“大数据”和“互联网+”等现代信息举措来倒逼服务型政府建设、再造基层法治流程一方面，它通过APP等新技术手段的使用来统计公众倾向性，有效预测公众需求，提供个性化、精准化和定制化的公共服务，提升服务质量；同时，打破既有数据占有的垄断性，将政府工作各个环节所涉及主客体的数据库彼此映射，从而将政府各个部门无缝对接，改善公共产品的效益1.智能决策办公系统决策是一切行动的源头，而信息又是决策的根源，真实、集中、充分的信息资源，是政府科学决策必不可少的前提。

为此，国务院《促进大数据发展行动纲要》明确提出，“建立‘用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新’的管理机制，实现基于数据的科学决策，将推动政府管理理念和社会治理模式进步，加快建设与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，逐步实现政府治理能力现代化”依此方向，余杭率先进行“大数据”应用，初步建成一套符合区情实际、创新政府运行机制的智能决策办公系统该系统拓扑结构由通用联机网络、事件处理系统、中央知识库系统、第三方专家评估系统以及公示、应答反馈机制和权力阳光数字监察系统组成，集成区长公开办理系统、工商前置审批系统、法院执行案件协作系统、残联业务管理系统、育龄妇女信息系统、民政事业统计管理系统、余杭区帮扶救助管理系统、劳保局信息管理服务平台、行政服务中心行政审批系统、财政局会计核算系统等功能模块，依“大数据”原理完成各个子系统的数据集成与分析，整合所有信息，优化决策余杭还依托电子政务平台，开发了规范性文件电子化路径管理程序，切实有效加强对规范性文件从制发至备案各个阶段的管理利用电子政务的技术性、程序性和时效性优势对规范性文件进行管理，避免了人为产生的程序不到位、要求不落实情况，实现规范性文件从线下管理到线上管理、分阶段型管理到全覆盖型管理的转变，亦便于对规范性文件的清理、评估以及责任的倒查。

2011年余杭就组建了千兆光纤宽带政务专网，统一全区所有部门、镇乡、街道的局域网，保障各信息源无障碍沟通，实现信息数据交换和工作的交流互通在此基础上，近年余杭又建成了事件处理系统综合办公平台，将政府核心功能电子化，实现全程网上审批、电脑办公由此，余杭经济社会运行过程中的海量数据，经过综合办公平台处理后产生的所有治理数据，就都映射式储存于中央知识库系统——电子政务数据中心进行集中管理余杭政府积极将此数据中心向中国社会科学院法治国情调研余杭基地、浙江大学余杭法治指数评审组等第三方专家开放，借助其专业评估分析，再根据系统中的客观数据，作出实事求是的科学决策；然后通过公示、应答反馈机制——由门户网站、热线、公共短信、APP、公共邮箱等组成——向全社会公开其决策与执法，提升社会参与水平最重要的是，以此机制获得的反馈数据，又会自动再回到中央知识库中，分类比对以往数据，优化改进下一步的决策为确保整个过程中各项权力能够规范、公开、透明、高效运行，余杭区以依法清理和规范权力为基础，以政务公开为原则，以电子政务为载体，以网上政务大厅为平台，进一步构建权力阳光运行机制，实现电子政务实时监督全区各行政部门共编制职权目录、制作权力流程图8191项，发布到余杭区政府门户网站，向全社会公开。

公民在上网办事时，可在网站找到每一个权力事项背后的法律依据、必备材料、工作流程、收费情况、办理地点、咨询等从而形成了一个以开放创新、用户创新、大众创新为特征的创新治理回路，塑造法治、高效、精细、便民的新型基层治理方式2.社会治理大联动信息化工作机制决策之后的重点在于执行，并以民生为导向予以实施基于此，余杭依托物联网、云计算、二维码、移动互联网等新一代信息技术，以“大数据”和“互联网+”理念着力构建了社会治理大联动信息化工作机制（以下简称“大联动机制”）该系统以“倾听民声、广纳民意、集中民智，共建和谐余杭”为根本宗旨，从过去的综治办平台延伸而来，是余杭区域治理体系和治理模式的一次主动改革和积极探索大联动机制以大党建为统领，构建上下贯通机制联通区整体、镇（街）、村（社）网格三级联动的“王”字形基层社会治理工作体系，按照“党委领导、政府负责、统一指挥、部门联动”的要求，建立村社（网格）—镇（街）—区三级流转的闭环处理机制，形成一套归口收集、分流交办、答复反馈、监督制约、考核奖惩的完整流程大联动机制将以往政府承担的管理功能更多地向服务功能延伸，发展成为一个不断完善的信息化、数字化民生社会服务综合应用体系。

1）区级综合指挥平台大联动机制的核心是区级综合指挥平台，建成集领导指挥、应急值守、预报调度、信息共享、媒体互动为一体的现代化指挥联动平台，并由余杭区委、区政府赋予任务分流指派、力量指挥调度、工作检查督办、考核奖惩建议等职权，发挥社会治理“一线指挥部”作用区级综合指挥平台的鲜明特征是大量运用云计算、大数据、地理信息共享平台等科技手段，分为四个部分首先，集成指挥系统将区级层面视频监控、GIS监管平台（针对危化品车辆、公交、校车）、96345和安监系统全部接入联动中心，对全区动态信息进行实时可视化的监管和调度同时与上下各部门全部贯通，提供便捷的诉求报送渠道，并根据事件属性进行分流处置、协调联动、监督管理其次，大联动信息系统以浙江平安建设信息系统为基础，提供统一搜索、录入、流转功能以社会治理、平安建设有关数据为核心，通过数据交换平台和数据中心建设，实现社会治理日常工作信息化，并内建考核评估模块、研判分析模块，执行督察、考核任务，改善和提升社会治理工作形态最后，“一号通”系统和余杭大联动APP一号通”目的是统一受理群众的求助、投诉等信息，并与其他32个部门热线将逐步整合统一余杭大联动APP分别开发面向管理层、网格员和社会公众的三个客户端。

公众版主要是用于公民互动，及时受理民生诉求和投诉，使政府管理的重点紧靠群众关注的热点，为群众参与社会治理提供便捷通道2）镇（街）指挥平台与村（社）网格管理余杭成立镇（街）大联动治理办公室（综合执法办公室）统揽全局，设立社会服务管理中心作为镇（街）大联动工作的指挥平台，建立综合指挥室，实行24小时值守和领导带班制，负责社会治理工作的指挥协调、分析研判、督察考核，由镇长（办事处主任）任中心主任，镇街副书记、综治办专职副主任为中心副主任成立镇（街）社会治理联动大队，根据基层需要，对辖区公安、城管等部门的下派力量、自有力量进行整合截至目前，公安、城管下沉80%以上，市场监管、国土、住建、环保等急需部门下沉比例也在60%以上，实现人员统筹使用、工作统分结合同时，余杭坚持做实网格、深耕网格，把网格作为社会治理的关键环节，完善基层治理“一张网”工作体系余杭以“两网合一”网格为基础网，依照城区型、城郊型、农村型、专属型网格分类设置的标准，划定为1341个网格，实现资源在网格叠加、力量在网格沉淀、工作在网格联动、任务在网格落实首先是发动社会力量做强网格，广泛动员党员、干部。