牡丹江市融资平台建设的思考.doc

1 牡丹江市投 融资平台建设的思考 责任人谢北寒 撰稿人谢北寒 李松善 张大伟 何洪涧 王鹏林 责任单位牡丹江市城市投资集团有限公司 十七大报告把沿边开放提到了与沿海开放同样的高度明确提出要提升沿边开放实施自由贸易区战略同时黑龙江省委经济工作会议确定了八大功能区把哈牡绥东对俄经济带列入其中给牡丹江市提升沿边开放水平提供了强大动力牡丹江市作为沿边开放的“腹地”、“福地”具有沿边开放的区位、口岸优势经济、产业优势对外合作的基础优势资源、生态优势迎来了千载难逢的发展机遇如何把握先机在全国新一轮提升沿边开放中抢占制高点掌握话语权勇当领跑者把牡丹江建设好、美化好从而为经济发展创造有利条件已成为牡丹江市委、市政府及社会各界有识之士热切关注的问题因此进一步解放思想创新投融资体制整合城市资源建立“政府与市场联动的城市基础设施建设投融资机制”为城市基础设施建设开辟规范、稳定、透明、多元化的投融资渠道建设好并夯实好城市建设的投融资平台已成为牡丹江市可持续建设与发展的当务之急 如何全面加强我市投融资平台建设我们以市政府的融资平台城投集团公司作为研究对象进行了深入调研结合我市实际 2 情况提出了一些意见和建议仅供参考。

一、近年来平台建设情况 一是理顺投融资管理体制为打造统一、高效的投融资平台整合优良资产和优势资源、提高融资能力、理顺职责关系按照开行和市政府要求于 2007 年对原新曙光城市建设投资开发有限责任公司进行整合组建了由市政府直管、市国资委直接监管的牡丹江市城市投资集团有限公司初步建立起政府主导、市场化运作、责权利统一的投融资管理体制 二是公司资产规模进一步充实和扩大自 2008 年 11 月至今已先后将大福源 1200 万元优质可经营性房产和 2000 万元城市道路交通电子监控系统优质可经营性资源注入到城投集团并以大福源房产做投资与上海浦裕公司合资组建了牡丹江市龙裕城市开发建设有限公司直接融资1000 万元延伸和放大了资产经营和投融资领域同时市政府积极协调有关部门对市属国有“资产、资源、资本” 进行筛选梳理出约 12 亿元的国有资产注入到城投集团使集团授权经营资产总额从原来的 43.24 亿元增加到约 56 亿元 三是最大限度地运营政府可掌控的国有资产拓宽融资渠道2007 年以市场化方式盘活并启动了市污水处理厂获取转让收益 1.5 亿元目前正按照市委、市政府“关于加快推进自来水公司资产转让工作”的指示加快我市自来水公司 TOT 项目的推进速度。

通过对自来水公司的资本运作力争收益最大化最 3 大限度地破解我市债务链难题减轻政府承债压力二、现阶段平台面临的形势和存在的困难 当前金融危机对我国的影响已经显现我市面对危机采取了大融资、大招商、大项目、大投入等十项措施迎战危机作为我市投融资平台的城投公司正处于历史上十分难得的战略发展机遇期但同时也面临着诸多的困难和挑战一是城市快速发展面临较大的资金瓶颈当前牡丹江市正处于追赶型跨越式发展的关键时期特别是“ 全力打造黑龙江沿边开放先导区成为我国参与东北亚区域经济合作的一个桥头堡多边双向过埠增值的区域物流和加工中心东北亚各国跨国贸易、投资、技术合作、旅游、文化交流的纽带城市”这一宏伟目标的提出为牡丹江城市更好更快地发展指明了方向但要真正实现这些目标则需要更强大的资金投入仅靠财政、银行贷款和市内资金已无法解决城市快速发展建设资金的需要只有进一步解放思想创新投融资体制整合城市资源建立“政府与市场联动的城市基础设施建设投融资机制”为城市基础设施建设开辟规范、稳定、透明、多元化的投资渠道搭建好城市建设的投融资平台才能实现城市基础设施可持续建设和发展从而不断适应和促进城市现代化的进程 二是管理机制滞后融资渠道不畅。

在发达国家投融资体系是其完善的市场经济体系的重要组成部分是以市场机制的有效运行为基础而从国内大中城市如北京、上海、重庆、武汉、 4 长沙等城投公司的成功经验来看投融资体制也是建立在市场化运作的基础之上通过建立较完善的投融资激励、风险约束、利益分配、竞争、补偿与投资退出等机制实现由市场竞争引导企业投资行为和资源配臵合理化的目的从而为城市建设发挥了较好作用但是从目前牡丹江的投融资机制来看投融资平台的定位还不很明确只负责对工程项目的投资建设不能对建设的工程项目进行经营与管理所以至今未形成真正意义上的符合风险与收益一体化要求的投融资主体资格影响了公司再融资能力 三是受国家宏观经济调控原有融资渠道受阻目前牡丹江的城市建设除政府财政拨款外主要依赖国家开发银行政策性贷款随着银行信贷环境的改变地方政府担保贷款已与现时政策相悖而银行贷款的成本高且有额度限制原有融资渠道受阻受限而从牡丹江市的发展形势来看今后一段时期我市城市建设的投资需求依然是有增无减继续依靠单一渠道的政府信用融资以及现有的财政支持已难以为继 在公司发展和平台建设过程中也面临诸多复杂的情况对平台的建设与发展产生了一定的影响 首先是投资主体单一筹资模式狭窄。

由于政策环境和利益激励机制不完善等原因各种融资的机制尚未形成进入资本市场融资、项目融资、BOT 等多种金融工具的运用不到位吸收国外资产的规模偏小民间资本介入城市基础设施建设的投入不 5 大目前城市建设资金缺口基本通过向银行贷款解决这虽然暂时缓解了城建资金的紧张局面但不能从根本上解决问题城建债务增加过快为今后的城市建设资金筹集、管理和使用增加了负担目前大部分城市建设资金主要是通过国家开发银行及其他商业银行借款取得的这种单一的融资渠道、单一的融资模式形成城投公司还本付息金额逐年增加抵抗融资风险的能力逐年降低财务风险难以控制最终可能转化为政府风险和财政风险如果国家宏观经济政策和金融政策进行调整“供血”渠道受阻就可能导致城市建设资金融资来源困难这种缺乏自身“造血”功能的被动的经营方式是城投公司发展壮大的瓶颈 其次是资产盈利能力较差城投公司的资产一般主要是公益性的城市基础设施资产盈利能力差还未能通过市场化经营形成盈利能力强的资产而这些资产恰恰又是城建融资的载体承担着巨额的债务由于自身“造血”功能不足没有稳定的收入来源自身不具备偿债能力完全依靠政府财政安排的还贷准备金增加财政还贷压力这种状况也是城投公司发展的巨大障碍最终将影响城投公司投融资功能的发挥。

再次是人才问题匮乏随着集团不断发展壮大涉及领域的不断拓展各类人才的配备出现空缺从整体情况看城投公司存在人才总量不足人才队伍技能结构不合理缺乏优秀的具备投融资方面、资本运营方面、资产经营方面的综合专业管理团队缺乏对经济活动和市场投资进行分析的专门人才用人模式传 6 统尚未建立择优劣汰的用人机制 第四从运作体制上看法人治理结构不完善公司运作方式基本上是政府把城市资产无偿划拨给投资公司以达到城建项目贷款所需的资产规模与贷款条件投资公司筹措到资金后再将资金转借给各项目法人由于所属政府的投资公司实际上是靠政府划拨资产来运作投资公司贷款建设项目以政府财政兜底的方式运作实际上还是政府在负债尚未达到设立投资公司的初衷无法有效地防范政府投资风险公司化运作没有全面形成法人治理结构很不完善的问题仍较为严重政府、投资公司、项目法人三者之间产权关系不明确投资与收益不对等 第五从资金偿还上看举债与偿债的矛盾突出作为政府融资主体的投资公司存在行政性角色与企业性角色行政行为与企业行为难分开管理监督上难到位投资经营范围难划清的问题公司运作不够规范还不是真正意义上的公司法人由于融资能力较弱融资渠道较少项目建设过度依赖借款融资结构失衡公益性与非公益性领域不分政策性与非政策性项目不分投资、借款的呼声高还债的来源少自求平衡滚动发展的能力弱。

公司一旦出现较大的不良债务包袱还是由政府来背由于城市投融资活动也是一把“双刃剑”随着举债规模的不断扩大集聚的债务风险也日益增大和逐步显现并且这种债务风险最终可能会集中和转移为财政风险构成对财政稳定性的冲击也会对当地经济和社会的发展造成方方面面的严重影响 三、投融资平台建设发展的主要对策与措施为进一步加强投融资平台建设拓宽融资渠道及方式应做好以下几方面工作一理顺体制确保融资平台的顺畅运行 为了充分发挥城建投融资平台企业真正的投融资职能我们应当适应市场经济的发展理顺投融资体制明确城建投融资平台企业在牡丹江市基础设施建设中的投融资主体地位明确其作为城市建设的融资平台、城建项目的投资建设管理主体和经营、盘活城建资产、保证投融资体系良性循环的载体的主要职能即从牡丹江市城市建设的需要出发重新界定市城投公司的职能进一步明确企业的功能定位具体职能应界定为“五个主体” 一是政府的融资主体依托政府信用发挥融资平台作用积极探索新的筹融资渠道和运作模式多渠道筹措城建资金保证城市建设的需要二是政府的承债与偿债主体要深入开展与开行、地方金融机构的信用合作研究落实我市偿还相关贷款的运作机制和资金来源把城投公司建成责任、权力、利益相统一的承债与偿债主体努力打造诚信政府形象。

三是城市建设主体按照市委、市政府确定的经济发展方向和城市发展目标按计划组织实施城市基础设施项目建设确保城市功能的不断完善满足经济社会发展的需要四是经营城市主体负责经营授权范围内的国有资产科学管理、高效经营授权范围内的城市资产确保达到预期效益促进国有资产保值增值五是政府延伸职能的法律 8 主体负责政府授权范围内的国有资产转让、处臵等法律主体职能确保国有资产转让、处臵的利益最大化 在此基础上应建立起“ 还管用借统一责权利对等”的投 融资平台运行机制坚持规划统一协调、资金统一调动、资源统一配臵、资产统一运作、项目统一筛选、土地统一储备、偿债资金统一安排的原则并根据现代企业管理制度要求理顺城投公司与政府各相关管理部门之间的关系明确牡丹江市城投公司作为投资融资平台是集城市基础设施投融资、建设、经营、管理为一体的经济实体政府与企业之间是委托投资建设、代理经营的关系以防止因政出多门协调不力而造成推诿扯皮、责任不明等现象导致项目时间延长、工程成本增大等 二注入优质资产改善城建投融资平台企业结构 做大做强城建投融资平台关键是要有良好的信用资产支撑如濒临破产的重庆城投公司经过大胆剥离不良资产注入土地资产、存量资产、闲臵资产等以及规费和可经营性资产整合优质资产及下属子公司同时对融资体系、资金管理体系进行一系列大胆的变革使重庆城投公司起死回生重现生机。

昆明市在环湖东路沿线新区开发时通过与云南城投公司签订投资合作合同明确云南城投公司对新区土地一级开发权及享有土地升值收益的 50 云南城投以此概念向社会发行股票募集资金 20 亿人民币为开发建设的快速启动打下了坚实的资金基础株洲市将城市快速环路周边 200 米的 1.5万亩土地划归城投公司开发经 9 营获得的收益用于城市建设芜湖市将国土资源局下设的土地收储中心直接划入建设投资公司使其成为市区内惟一的土地一级储备商由城投公司负责市区所有土地的收储和包装由国土资源局负责组织拍卖市政府委托城投公司专户管理土地收入 2004 年实现土地收入 28.2 亿元齐齐哈尔城投公司自 2005 年起会同市土地储备中心以招、拍、挂的方式累计出让房地产开发项目土地使用权近 40 宗出让面积 240 万平方米实现净收益达到 12 亿元人民币为城市建设筹集了数量可观的资金 由此可见将城投公司作为融资平台注入土地资产、存量资产、闲臵资产等优质资产更快、更好地改善城投公司资产状况充实融资实体增强其投融资能力以拓宽融资渠道已成为许多城市促进城市建设的重要途径其运作模式和经验为我们提供了良好的借鉴参考作用牡丹江市可借鉴重庆、武汉、云南、株洲、芜湖、齐齐哈尔的模式加强土地资源的集中管理、合理开发、综合利用。

首先要加强土地规划管理要贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》强化政府对城市规划区范围内土地的集中统一管理使国有土地资源牢牢掌握在政府手中其次是运用价格机制调控土地具体实施方面可根据当前加快建设沿边开放先导区的实际把沿边开放先导区的基础设施建设与土地资。