断裂与弥补——农民工权益保障中的法与政府角色.docx

断裂与弥补——农民工权益保障中的法与政府角色　　内容提要：作者首先构造了开展农民工权益保障的AGIL模型并指出，农民工权益要得到切实的保障，离不开其外部环境中四个子系统之间关系的和谐与稳定法的执行受到诸多非理性因素的影响和制约在实践中，法的合法性主张与事实有效性之间存在着张力，表现为法的字面条文与社会作用之间的断裂地方政府及其公职人员在其目标、利益与责任上存在矛盾和冲突结果是，他们的实际行为与社会角色之间出现断裂作者建议建立责任政府，政府角色坚决定位于公共服务提供者的角色而非利益的追求者和分享者，保证法律法规的执行和社会秩序的稳定并且，有必要从整顿用工单位的规范生产和运作入手来解决农民工的权益保障问题关键词：农民工 权益保障 法 政府角色 断裂一、导论用“举步维艰”来形容农民工的权益保障问题一点也不为过就目前而言，农民工权益得不到保证的情况相当普遍在调查中，我们发现，一些用工单位不仅非法剥夺了农民工依法享有的包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险在内的各项劳动保险权益，而且不跟农民工签劳动合同，又强制加班，延长劳动时间，还要以各种理由扣留他们的工资和奖金，并且在最为基本的人道关怀方面都做得相当差。

还有的工厂和企业拖欠、克扣农民工工资问题十分普遍工伤得不到治疗赔偿，单位不给农民工购买社会保险，则是农民工基本权益受侵害的另一种表现形式农民工的生活生产条件差，还得不到市民、职工的同等待遇他们的最低社会保障很有限，甚至根本无保障这种现象在珠三角地区俯拾皆是此外，有的企业虽然投入很多资源建立起各种企业条例及其操作程序，却并未体现出对工人劳动权利的真正关心广东某市劳动局某官员对笔者坦言，尽管国家的相关法律法规已经颁布了，各区、镇的相应机构也挂牌成立了，但真正落到实处、发挥作用还非常难这方面的事件和问题太多了，政府往往又人手不够一个市区劳动局正规编制人员才12到14个，却要给好几十万的农民工提供管理和服务现在农民工的法律意识比以前强多了，投诉事件越来越多，劳动局都成了第二个“公安局”了人手不够往往成为劳动部门不能切实地、高效地解决投诉事件的理由和借口因此，我们称中国的劳动权益保障依旧是个遥不可及的话题，并不是什么毫无根据的危言耸立中国数以亿计的农民工群体虽然数量庞大，但因其合法正当权益普遍性地受到侵害而被公认为生活在城市边缘的弱势群体农民工的合法正当权益甚至身心健康都普遍性地受到侵害的现象，还表现出严重化的趋势。

无庸置疑，农民工的权益保障问题已极为突出本文试图在构造一个农民工权益保障外部环境的AGIL模型基础之上，对法和地方政府角色的断裂及其机制进行初步的社会学考察，并将提出有针对性的对策二、农民工权益保障的外部环境：AGIL模型如果我们将农民工的权益要保障看作是一项行动——不管是个体或集体的维权行动还是政府对农民工权益的法制保障——那么，该行动都是在一个具体的环境下开展并发挥作用的效果的好坏，取决于行动的外部环境是否和谐，环境的各部分或行动主体能否协同合作地发挥作用在这里，我们需要借用帕森斯的结构功能主义视角帕森斯提出人类行动的一般原理，即AGIL模型，认为一个功能整体只有满足了四个需求，才能发挥其功能、维持整体的协调与稳定这四项最基本的需求为：对环境的适应、对目标的实现、将社会整合为一个整体，以及对功能模式的维持保障农民工权益的外部环境也是一个基础单元的功能整体，其良性运行和发展离不开四个子部分功能的有效运作和动态推进我们构造并将予以部分讨论的外部环境AGIL模型，实际上是把农民工的权益保障问题放在了一个多重的“关系”之中来考察A 用工单位G 地方政府社会道德L 法律法规I　图1：农民工外部环境的AGIL模型农民工权益要得到切实的保障，离不开外部环境四个子系统之间关系的和谐和稳定。

权益保障的行动系统的存在和维持都要满足这四部分的互动和功能需求，即用工单位对维权环境的适应、地方政府对公共目标的达鹄、法律法规对社会各种力量的整合和社会道德对社会伦理环境的维模在此行动系统中，用人单位的经济利益与法律的公正权力以及代表社会的善的道德理念之间存在着矛盾法律的权力在实施过程中只有摆脱企业的经济利益的左右才能扞卫法律本身的自主性和有效性作为追求社会的善、代表社会公正和和谐的道德理念，对企业片面追求经济利益而不顾劳动者权益的行为进行抵制，并对政府及其工作人员的行为进行监督问题在于，一些企业老板为追求利润，降低劳动成本，根本不顾农民工的合法权益和身心健康据广东某市劳动局的官员透露，该市的台企和当地企业在保护劳动者合法权益方面做得最差那些企业老板具备韦伯所称的资本家的贪婪攫取性，极度地缺乏公德和良知以及正义的社会主义市场经济精神当农民工面对良知沦丧、唯利是图的老板，理论和哀求没有多大的意义、诉诸法律也成效不大的时候，道德的力量可能能够消除紧张关系当农民工陷入实在走投无路的境地时，还有可能帮助他们的就只有社会的舆论社会舆论和民众的监督，是最客观的、最终的和最有效的监督实际上，我们在报纸上可以经常看到不少农民工请求媒体的帮助，诉求道德的正义之剑。

社会道德通过舆论给政府施加压力，问题的解决最终往往也要通过政府来监督执行当然，近几年来，NGO在这方面发挥的作用也越来越大无疑，用工单位对农民工权益保障肩负着最直接而主要的责任但农民工与用工单位之间存在横向利益矛盾这是导致农民工权益“失保”的重要原因这种矛盾并非对抗性矛盾，因为从本质上来说，一方并不存在对另一方的掠夺关系用工单位的经济利润增长，意味着农民工的收入也会增长，只不过增长的比例很不相对称但同时，用工单位的利润越多，意味着剥夺农民工的利益就越多，并且这不仅仅是经济上，还体现在他们的身心健康上此外，农民工在权益受到侵害时到底采取什么样的行动，其自身也存在着心理和行为上的博弈作为在城市求生存的农民，他们最希望的还是要保住自己的工作和基本收入因此，如果不是特别地不公或者伤害到他们太深，他们一般是不会采取什么措施的三、张力与断裂：失去事实有效性的法 当我们把权益保障当作一个AGIL系统来考察时，我们对法律法规的分析就不再局限于本身的完善与否，而在于与法相关的各种因素之间动态的互动关系及其影响我们必须在法律法规与其他各种因素的相互依存的关系之中来考察和表述之在某种意义上可以说，静态的、确定的法所实际发挥的作用是各种因素纵横交错的互动关系下形成的。

关于法的社会功能分析的着眼点在于规范和制度对于社会的效力，即实际能带来什么结果、能实现什么目标、能产生什么利益的问题一般认为，法律制度在现代社会中的功能可以分为两大类型：规范性功能和社会性功能规范性功能包括制定并实施义务规范和授权规范，通过不同的法律效果来控制人们的行为而社会性功能则是指把规范性功能作为手段来达到一定的社会目的以劳动法为主的法律法规的直接社会功能主要有通过抑制违规违法行为来维持市场和社会秩序的稳定，解决具体的劳动纠纷及诉讼案件间接的社会功能主要在于提高市场与社会的道德水平和社会信任度、增强政府的权威性等等当依法治国逐渐成为全社会共识的时候，我们发现经过了多次修改和论证后才颁布的劳动法及其相关文件尽管显得很完美，但这些法律规范在实施过程中并未得到坚决地贯彻落实，更不用说产生良好的社会效果 1995年，国家颁布实施了新的《中华人民共和国劳动法》，并成立劳动仲裁委员会来处理新形势下日益增长的劳动纠纷案件同时，劳动和社会保障部发布了《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》的文件日前，十届人大建议的《农民工权益保护条例》草案，对农民工权益保护的各个方面作了更详实的规定相关政策法规还有《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》、《工资支付暂行规定》、《工伤保险条例》等。

劳动法的第一章第一条就说，为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步，根据宪法，制定本法该法在促进就业、劳动合同和集体合同、工作时间和休息休假、工资、劳动安全卫生、女职工和未成年人特殊保护、社会保险和福利等诸方面都有明确的规定孙立平认为，劳工权益屡屡被侵犯，原因在于他们缺少制度化的利益表达和追逐渠道[1]笔者认为这个观点是缺乏依据的农民工在权益受到侵害时，并不是缺乏制度化的利益表达和追逐渠道，而在于保障他们权益的法律法规以及他们诉求侵犯权益的制度和渠道并不具备有效性比如，我们在番禺调查到的制衣厂，最为突出的问题之一就是每月超时加班时间竟然达到两百多个小时而“办法”第五条就规定：用人单位每日延长劳动者工作时间超过3小时或每月延长工作时间超过36小时的，应给予警告，责令改正，并可按每名劳动者每超过工作时间1小时罚款一百元以下的标准处罚而实际的情况是，每月加班时间超过一百个小时的工厂和企业是普遍现象严格按照劳动法和文件精神来做的工厂和企业寥寥无几《劳动法》不应成为单纯的政府部门的劳动管理法，而应成为真正意义上的调节劳动关系、保障劳动者合法权益的“劳动者权益保障法”。

也就是说，“劳动法”的潜台词应当是“劳动者权益保障法”因此，它也就理应在权益保障方面发挥其应具备的自主性和法律效力在韦伯看来，法律就是一种人们可以借以掌握自己的自主、自由与权利的过程，法律同时还是一种由物质的或者是精神的约束来保障其有效性的形式命令 从法社会学的角度，劳动法应该属于形式合理的法律形式合理的法律具有自主性和普遍性劳动法应该强调法律规范的执行和司法的形式和程序，突出司法程序的理性化，而不能允许地方的特殊性干扰规则的适应，更不应该受到感情、价值和伦理等因素的影响在对广东农民工的调查中，我们发现劳动法的实施不到位、农民工权益受侵害是普遍现象，而实施到位反而是罕见现象劳动法等法律法规的执行受到很多非理性因素的影响和制约，其中地方政府及官员对私利的追求以及血缘和地缘因素的影响显得尤为突出官商结合与政府及其行政人员的寻租活动导致法失去事实有效性的现象普遍存在这些导致法的纲领条文与社会作用之间出现了断裂状态在很多方面，无论是对于政府还是工厂和企业来说，法律法规并没有严格的约束力我们可以说，在法的实践中，关于一种非意向的、在行动者背后起作用的、匿名的社会化过程的现实主义模式，取代了关于一种由法律共同体成员有意形成和不断维持的联合体的理想主义模式。

这样的结果是，在实践中，法的合法性主张与事实有效性之间存在着张力这种张力在现实中表现为法的字面条文与社会作用之间的断裂状态法的合法性主张和事实有效性之间出现断裂，一个重要原因来自于市场本身的缺陷以及由此带来的负作用没有得到有效地控制和弥补市场的唯一目的是追求利润而不顾其它，市场若缺乏有效规则，其中的游戏者缺乏必要的约束便会为追求利润和短期利益而不顾他人利益，横行无忌这必然不利于市场的长远利益和社会的良性运行我们目前就面临这个问题我们的改革是先有法律，而后再培育市场，市场的自律规则经常是不完善的，甚至是没有这方面的规则、市场中经济主体的法律人格也不完全此外，劳动法只不过在论证和颁布过程上具有程序上的合法性，在于它是根据法律程序而颁定的，但并没有获得社会性的支持而法律在多大程度上具有事实有效性，取决于社会成员达成共识的程度在服从规则的约束上，社会成员并没有达成共识因劳动法而利益受损的利益主体和个人尤其坚决抵制、反对个体私营企业为追求利润的最大化，更会想尽办法对地方政府施加压力，瞒天过海，耍尽各种手段在违反劳动法等法律法规的情景下运作而在下文我们将论及政府在现实的社会情境下也难以维护法的权威。

由此，法的合法性主张与事实有效性之间张力和断裂的产生变得不可避免四、政府角色及其行为分析劳权关系中政府角色之应然政府角色是指政府在管理社会过程中应起的作用和应发挥的职能当政府行为不合乎其应有的功能时，就会发生角色的缺位和错位从法律的角度来看，劳权关系的主体包括劳动者，雇主和政府近代意义上的政府产生于资本主义经济基础和结构之上，在资本主义发展的不同阶。