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1论区域合作中的政策冲突及其协调 论区域合作中的政策冲突及其协调 吴光芸 （南昌大学公共管理学院，南昌 330031） 内容摘要：内容摘要： 区域合作的关键是协调各利益主体和各要素之间的关系， 促进各 地区的有序发展在区域合作过程中，由于政策制定主体的多元性和非隶属性， 各地区往往根据本区域制定政策，出现各自为政，政策相互冲突的现象，阻碍区 域合作的顺利进行，影响区域经济发展由于区域合作涉及到多个地区之间、多 个领域的合作，政策冲突是在所难免的，关键是如何化解和协调政策冲突，更有 效的促进区域合作这就要求加强政策价值引导、完善公共决策体制、提高公共 政策技术，避免和协调政策冲突 关 键 词：区域合作 政策冲突 利益博弈 政策网络 协调 关 键 词：区域合作 政策冲突 利益博弈 政策网络 协调 在区域经济一体化的背景下，区域合作已成为区域协调发展的必然趋势同 时，由于跨行政区划的环境保护问题、跨区域犯罪、区域公共安全等区域公共问 题日益凸显， 单个的地方政府难以应对和解决这些日趋复杂化和多样化的区域公 共事务，越来越要求区域合作，进行联合治理目前国内区域合作蓬勃发展，但 是在区域合作的实践中，不同地方政府的政策存在相互冲突的现象，严重制约着 区域合作的顺利进行。

因此，厘清区域合作中的政策冲突类型，避免和化解政策 冲突已成为区域合作的难题和关键所在 一、区域合作中的政策冲突：表现及危害 一、区域合作中的政策冲突：表现及危害 最早关注政策中的矛盾和冲突的学者是美国学者 D.斯通，他认为政策产生 的客观政治情境与人们对政策的合理性期望之间存在矛盾同时，由于政策目标 往往带有模糊性并具有公平、效率、安全、自由等多种功能，而这些功能之间存 在着相互冲突的现象因此，他认为“决策是研究复杂现象的一种技术，它不能 成为具有严格客观性的科学领域因此，把它当作科学来对待的时候，就会发生 政策矛盾和冲突”[1]这一观点与西蒙的有限决策模型和马奇的“垃圾箱模型”有相似之处我国学者大多将政策冲突比喻成“文件打架”现象，认为政策冲突 即规范性文件之间、规范性文件与法律之间“打架”的现象[2]而区域合作中的政策冲突主要表现在区域合作各主体制定的政策、法律法规之间“打架”现象一）区域合作中的政策冲突 （一）区域合作中的政策冲突 目前我国区域合作的范围和领域不断拓展，规模不断扩大，形成了长三角、 珠三角、环渤海经济区、京津翼经济圈等经济区域，地方政府是推动并参与区域 合作主体，在基础设施、产业分工、金融合作、信息共享、区域旅游、环境治理、 科教文卫等方面开展合作。

区域合作中利益共享和互惠互利是关键但不解决好 区域合作的政策冲突问题往往造成 1+1<1 的效果，使区域合作的愿望难以实现1.地方政府间的政策冲突1.地方政府间的政策冲突 在区域合作中常见的政策冲突是地方政府间的政 策冲突，由于合作的地方政府处于同一个层级上，具有平等的地位，相互之间没 有隶属关系，不存在一项政策优于或服从另一项政策的情况，在发生冲突时互不 退让、难以协调例如，长三角地区作为一个发展比较成熟的经济区域，依旧存 在着政策、法律法规相互冲突的现象：在招商引资，税收优惠方面各地竞相开出 更具吸引力的条件；劳动法规方面，各地的合同期限、试用期限、最低工资标准2等也不尽相同；在交通安全管理方面，各地适用的法律法规也并不一致；环境保 护政策中所规定的保护与惩罚标准也是标准多样 在武汉经济圈的发展中同样存 在政策和法律法规相互冲突的现象在招商引资政策方面，黄石市规定对外商投 资改 （扩） 建的现有国有、 集体和乡镇企业， 除享受规定的税收优惠外， 其改 （扩） 建后新增增值税超 20%部分，其中属于地方分成范围内的，头两年企业全额纳税 后由同级财政全额返还企业， 第三年至第五年企业全额纳税后由同级财政按其缴 纳税额的 50%返还企业。

黄冈市出台政策规定外来投资者在工业园区投资工业项 目，自项目投产之日起，其增值税、城市建设税、城市房产税、车船牌照使用税、 城镇土地使用税和教育费附加的地方留成部分，第一年等额奖励给投资企业企 业所得税地方留成部分前 3 年免征、后 2 年减半征收各城市间的政策冲突造成 区域内部恶性竞争，为了吸引投资者纷纷出台优惠政策，不仅造成资源浪费，阻 碍经济的健康发展，最终破坏了区域的协调一致，降低了区域的整体竞争力 2.地方政府政策合作时面临的政策目标间的冲突2.地方政府政策合作时面临的政策目标间的冲突为了更好的推动区域合 作，地方政府共同制定区域发展规划和区域公共政策以实现跨区域发展制定公 共政策是为了达成某种全局性的区域目标，这些目标可分为短期、中期和长期目 标；政治、经济、文化、社会和环境生态等有时这些目标之间存在冲突，不能 兼顾往往导致相应的政策也是相互冲突的， 最常见的如经济目标与环境目标之间 的冲突，传统的粗放型经济对环境和生态造成破坏，但人类生存需要健康的自然 环境在既要经济发展又要生态环境的情况下，区域地方政府共同制定的政策， 尤其是环保政策与经济政策之间难免会出现冲突的地方。

3.地方政府的政策工具相互冲突3.地方政府的政策工具相互冲突 公共政策需要政策工具来具体执行， 政策 工具就是政府赖以推行政策的手段[3]政策工具因政策执行要求的多样而具有多样性，其选择需要考虑政策主体、政策客体、政策目标、政策环境等因素，由于 各地区之间需要考虑因素的差异性， 在具体的政策执行中难免出现政策工具之间 的相互冲突如广州和珠海两地在禁止使用高污染燃料上政策工具存在冲突，珠 海市规定在市人民政府划定的高污染燃料禁燃区内禁止生产或者燃用重油、 煤和 其他高污染燃料，对违反规定的，处以二万元以上十万元以下的罚款；广州市规 定饮食服务业的锅炉、 热水炉使用煤和含硫量在百分之一点五以上的应改用清洁 能源；对违反规定的，由环境保护相关部门拆除或没收产生污染设施珠海市使 用罚款的经济政策工具而广州采用的拆除和没收等管制型政策工具， 一旦两个地 区在进行相关领域合作时，将会面临政策工具之间存在冲突，两个地区为达成各 自的目标而采取的行动也会相互牵绊，整体行动不能够一致 （二）政策冲突阻碍区域合作的进程 （二）政策冲突阻碍区域合作的进程 区域合作中政策冲突现象的存在使政策的目标群体和政策执行者面对相互 冲突的政策无所适从， 增加了政策执行的难度， 影响政策效力的发挥。

具体而言： 一是影响政策效力， 浪费政策资源 区域合作的目的是为了利用有限的资源， 实现优势互补，但冲突的政策却带来的是人、财、物的无效流动，并且导致无需 的恶性竞争一些区域面临着大规模重复建设的危机，低水平的重复建设与产业 结构失衡并存在发展经济的目标下各地区为了不使本地的加工与生产能力闲 置，纷纷进行原料与能源大战，在一个支柱产业的有效覆盖范围内建设大量趋同 项目，造成土地、资金、能源和原料的浪费同时，在各地竞相优厚的招商引资 政策下不仅冲击了本地企业的发展，而且带来大量税收的损失而且对于水、大 气等跨区资源，单一地区的保护措施得不到补偿，反而会增加其经济成本，难以 调动度对这些资源的保护热情 3二是容易滋生恶性竞争，阻碍区域一体化的进程区域合作各主体间竞争是 不可避免的，尤其是以经济发展为目的而形成的城市圈内，一个地区做出一项经 济决策可能会对周边地区产生经济影响，于是就有了冲突冲突是指在大都市区 内，一方的决策和行动已经或者将要对另一方产生消极影响[4]为了获取更加有利的竞争地位，一些地区甚至不惜搞恶性竞争，从而引发从重复建设→原料大战 →市场封锁→价格大战的地区大战[5]。

区域发展应该作为一个整体提高其综合竞争力，但一些地区却热衷于区域内彼此之间的争夺环渤海经济圈自建立以来在 我国的区域发展中享有重要地位，被称为经济增长的“第三极”，但在发展进程 中却远远落后于长三角和珠三角地区， 究其原因， 区域内部的恶性竞争难脱关系， 各地区的资源、人才、技术和自然等条件存在差异，在竞争中一旦出现对本地区 不利的情况，便容易滋生地区保护主义区域内经济发展各自为政，缺乏合作， 长时间没能抓住发展的契机 二、区域合作中政策冲突产生的原因剖析 二、区域合作中政策冲突产生的原因剖析 政策冲突产生的根源是利益的冲突， 各地区及部门制定政策首先考虑的是自 身的利益，在利益相互冲突的背景下各自的政策缺乏统筹的安排和协商，在执行 中便是相互冲突，矛盾重重政策冲突是客观和主观因素造成的结果在客观方 面，区域合作中存在多个主体，各主体间的利益存在差异，在市场经济条件下竞 争是不可避免的；在主观方面，在政策制定中政策主体的价值观分歧；政策主体 为获取利益的博弈和政策制定时的信息不充分等都可能导致制定出相互冲突的 政策 （一）政策制定主体的多元性和非隶属性 （一）政策制定主体的多元性和非隶属性 由于区域合作涉及到多个地区间多个领域的合作， 因此， 在区域合作过程中， 政策的制定主体是多元的， 各个不同的地方政府都基于本地区的实际出发来制定 政策，或者在共同制定区域政策和区域规划时，地方政府都从自身利益角度来考 虑。

使得政策制定主体间在利益一致时，能够达成统一意见，在维护地区利益的 同时实现区域共同利益但更多情况下，政策制定主体间的利益存在相互竞争和 相互冲突的情况，并且这种利益冲突往往呈现常态，当要靠牺牲某些个体的利益 来达成区域共同利益的时候，政策协调就是必须的，达成协调统一的程度依赖于 多元主体沟通与协调的成本与周期一些主体众多的区域，如长三角经济区，包 括江苏省、浙江省、安徽省和上海市，三个省份、一个直辖市共三十个城市，要 把这三十个城市一一协调起来是很困难的由于多元主体之间的非隶属性，他们 拥有相同法律地位和平等的行政地位，出台的政策或法律法规具有同样的效力， 这些政策之间如果存在矛盾和相互冲突的情况， 难以选择一项政策服从另一项政 策 （二）区域竞争背景下的政策利益博弈 （二）区域竞争背景下的政策利益博弈 公共政策是对公共利益的一种权威分配过程， 政策的主客体对利益的争夺外 显为政策利益的博弈公共政策的制定者既是公共利益的代表者，同时也是本地 区和部门利益的代表者， 他们会为最大化本地利益而进行政策之间的博弈 例如， 湖南省株洲县和株洲市为出租车牌照而进行市县政府之间的政策博弈， 株洲县要 发展出租车报株洲市审批，但却以影响株洲市的出租车市场被拒绝，于是在多番 交涉未果的情况下，株洲县决定采取先上车后买票的方式，不顾市里的政策发展 本县的出租车。

在进行区域合作的同时， 各地方政府还需要吸引区域外部的人才， 外来投资等使得本地区比其他地区更具有竞争优势， 为了竞争获胜他们往往制定4一些优惠的政策，在别的地区优惠政策的前提下开出更具吸引力的条件，特别是 在地区间的人才、资源的需求具有相似性的时候各地区为招商引资纷纷出台大 量政策而不管这些政策之间是否相互冲突甚至与国家的政策相冲突 地区要发展 的各种产业和经济政策有可能会导致无序竞争，与区域合作的政策及目标相冲 突 由于各地区都想利用区域合作中的其他地区为自己提供更多的服务和更大的 市场空间， 害怕在发展中利益受损而不愿意制定互惠的政策致使冲突和各自为政 现象时有发生 （三）政策信息不畅通 （三）政策信息不畅通 在区域合作中由于地理位置的分离和地区间人为的阻隔等导致区际信息流 通不畅从而出现政策冲突政策信息渠道不通畅，信息传播过程中的失真，人为 的曲解等都可能造成区域间沟通不畅而引起的政策冲突区域间主体众多，信息 的传播经历的通道长，方向多变，加上传播主体对信息进行人为的理解与加工， 信息在传播过程中失真的可能性更大 我国区域发展中更是缺乏健全的沟通渠道 和沟通机构，区域各主体间的沟通不够及时，且政府的信息公开制度不够健全， 社会公众很难对政策进行有效的监督。

环境具有不断变化的特点，环。