行政复议新观点.docx

一、行政复议制度创新路径——比较法视角行政复议制度在绝大多数国家都以不同的形态存在着总体而言，世界主要 国家和地区的行政复议制度大致可以概括为三种模式 : 一是以英国和美国为代 表的英美模式; 二是以法国和德国等欧洲大陆国家为代表的欧陆模式; 三是以日 本、韩国和我国台湾地区为代表的东亚模式 一） 英美模式英美模式的主要代表，是美国的行政法法官制度和英国的裁判所制度英美模式近年来的变革路径，主要表现为在公平和效率、专业性和相对独立 性之间不断寻求新的平衡的过程无论是英国还是美国，其行政复议制度架构， 最初都遵循分散设置的原则，不同行政管理领域的争议，由分设在不同领域的行 政复议机构进行处理这种制度架构与行政复议性质是相符的 分散设置，使得 行政复议机构具有更明显的专业优势，同时，更广泛的机构分布，也使得纠纷解 决的渠道更加畅通但是，随着制度的运行，这种制度架构的弊端也日益显现 过于强调效率和专业性，致使行政复议一直处于对其公正性过度依附性的指责之 中二） 欧陆模式欧陆模式的主要代表是法国和德国法国行政复议与行政诉讼合二为一的体制，可以解读为行政争议解决渠道的 完全行政化，也可以解读为行政复议完全司法化，就像一个硬币的两面。

当然， 对法国这一体制如何解读并不重要，重要的是，法国行政复议制度演变结果表明， 行政复议制度独立存在并切实发挥作用，需要在司法和行政两极之间找好平衡 点，完全司法化或者彻底行政化的倾向，都不利于行政复议制度的生存和发展， 更无从发挥其应有作用德国行政复议制度虽然保持了法律上的存在，但是由于 严格恪守行政性，其实际作用的发挥不十分乐观，以至于德国行政法理论界重点 关注的内容不是行政复议制度的变革与发展，而是如何废止这项制度 三） 东亚模式东亚模式近期发展总的共同点在于，以委员会制度作为载体，在机构相对独 立、委员会人员构成的外部因素相对增加、日渐吸收“禁止不利变更”等司法因 素，等等如果说行政复议是在司法和行政两极之间不断寻求平衡的一种纠纷化 解制度，那么对于东亚模式最近的变革路径可以概括为: 在保持专业性的同时， 往司法方向逐渐靠拢的一个动态平衡过程二、我国行政复议制度创新前瞻我国行政复议制度的创新发展，需要统筹考虑行政复议制度的内在规律、历 史经验、域外借鉴和现实国情从内在规律的角度看，尽管我国行政复议制度一 直处于发展完善过程之中，但是进一步创新依然是现实而迫切的需求从历史经 验和域外借鉴的角度看，更加公开、更加公正、更多参与、更多协商是世界行政 复议制度发展历史的基本规律和趋势。

从现实国情的角度看，行政复议制度要承 担起化解复杂多样的行政争议重要渠道的历史性责任，必须在扎实的实践基础上 不断创新，不断自我调整以适应社会现实提出的更高要求未来一个时期，我国行政复议制度创新发展的可能方向和实现路径，可以表 述为一个载体、两个基点、三个价值取向一个载体是行政复议委员会制度，两 个基点是规范性和因应性，三个价值取向是权威性、专业性和公信力三、英国行政裁判所制度经验：对我国行政复议制度修改的思考（一）适应需求而调整从行政裁判所发展变化的四个阶段，可以观察到行政裁判所是随英国政治、 社会、经济、行政相对人需求以及社会舆论影响而不断地变化，这种不断地调整 反映社会行政争议解决机制的变化，行政裁判所经历不同的阶段是社会变化和需 求的缩影行政裁判所能够及时地调整自己定位、职责范围以适应社会针对行政 复议制度的需求，没有适应社会需求的行政争议解决机制是没有生命力的单就 行政裁判所性质和定位就可以看出，从最初行政机构，到具有司法性质机构，到 现在成为司法制度的重要部分就是突出实例二）彰显制度优势我国行政复议专业性不强，存在工作人员人力不足、专业素质不高、工作人 员任职资格作出没有规定等问题。

行政复议专业队伍建设凸显重要，应完善其工 作人员的准入、聘任、身份保障、回避、培训等制度，主要包括: 一是实行资格 管理制度，设立行政复议职业证书制度有研究者建议考虑从通过国家司法考试 的人员中进行行政复议工作人员的选拔除了具有司法考试资格证书外，应当具 有行政复议职业证书，以确保行政复议人员的法律素质; 二是对于聘任兼职复议 人员应当有严格限制，被聘人员必须是法律方面的专家或学者，行政复议委员会 遴选的社会人士应从律师大学教授等中聘任 ; 三行政复议委员会成员应被赋予 其特殊的身份保障权，不受其他机关社会组织和人员的干涉; 四是行政复议委员 会成员与行政复议事项或有关当事人有利害关系，应自行回避或经当事人申请回 避; 五是建立工作人员培训制度同时建立行政复议简易程序与一般程序的制 度，针对具体行政复议案件灵活地适用，具体考虑每个案件的具体情况行政复 议决定的公正性同样重要，必须遵循明确的规则，也必须保持高度的灵活性，以 实现个案的正义三）保障独立性和裁决公正性为了保障我国行政复议组织的独立性和裁决公正性，建立隶属于人大的、二 级审理的、行政复议委员会势在必行，主要理由: 一是我国行政复议制度的优势 之所以没有充分地发挥，主要原因之一是现行行政复议制度是通过行政系统内部 机制解决纠纷，缺少公正性和独立性，相对人容易产生合理怀疑，而采取行政复 议委员会模式可以改变了行政隶属关系，避免产生合理的怀疑，行政复议委员会 是应隶属人大以及对人大负责，完全脱离行政系统，独立性是保障公正性的基础; 二是二级审理制度，既可以减轻法院行政案件数量，更大程度地保障行政复议决 定的公正性，同时也体现司法最终解决原则，法院仍然可以采取司法审查方式审 查行政复议决定;三是我国宪法规定人民代表大会体制，人大当然具有监督行政 机关的职责和职权，行政复议委员会隶属人大，既可以提高行政复议委员会的法 律地位和权威性，又有利于保护相对人的合法权益以及监督行政机关。

四）完善组织和建立监督机关为了提高我国行政复议委员会专业化程度，建立四级行政复议委员会，即全 国行政复议委员会、省部级行政复议委员、会地区行政复议委员会、县级行政复 议委员会全国行政复议委员会受理针对国务院不服的行政争议案件; 省部级行 政复议委员会针对国家部、委、行、署以及省级政府以及工作部门不服的行政争 议案件; 地区行政复议委员会针对地区政府以及部门不服的行政争议案件; 县级 行政复议委员会针对县级、工作部门以及乡镇政府不服的行政案通过二级审理 制度在行政复议委员会构成全国统一的行政复议委员会系统为了加强行政复议 委员会的统一的管理和监督，必须建立全国行政复议委员会的监督和管理机关， 即行政复议监督委员会该委员会直接隶属于全国人大委员会并对其负责，主要 职责范围主要包括 : 一是对整个行政复议委员会系统和行政复议委员会的组织 机构和日常工作进行监督，每年向人大常委会提出监督管理报告; 二是就特别重 要事项，对整个行政复议委员会系统和行政复议委员会展开异议调查并提出报告; 三是对生效的和拟议的有关行政复议委员会立法进行审查和发表意见等 ; 四是 主要通过下列方式审查和影响行政复议委员会发展: 提供立法机关、政府机关、 司法机关系统负责立法、实务、程序的组织以及原则性的建议，改进行政复议委 员会咨询工作 通过有效的监控和突发问题预警制定统一标准、规则、培训、指 导以及监督、研究行政复议委员会制度等。

四、关于行政复议司法化问题（一）行政复议制度司法化含义的界定行政复议司法化，是指在保证行政复议制度专业性、效率性的前提下，将司 法程序与行政复议制度有机结合，以公正、及时地解决行政争议行政复议司法 化包含以下三层含义：其一，行政复议机构应当具有独立性；即行政复议机构不 受任何外界干预，依法独立作出决定即使在复议机构内部，具体承办案件的人 员也享有充分的独立性和制度保障，完全根据自己的意志作出决定其二，行政 复议程序应该具有公正性和公开性；即行政复议程序必须公开进行，并保护参与 人的复议申请权、平等参与权、申请回避权、陈述权、质证权、律师代理权等权 利以及对行政复议结果的司法上诉权其三，行政复议结果应该具有准司法效力； 即进入诉讼程序以后，司法机关应该对行政复议给予相当程度的尊重 （二）我国行政复议制度非司法化的弊端1. 行政复议机构缺乏独立性2. 行政复议法缺乏可操作性3. 行政复议机制缺乏灵活性（三）我国行政复议司法化的必要性在当代西方社会，作为行政诉讼的替代解决 制度的行政复议制度均体现公 平、公正、公开的原则，带有较强的司法性特征目前，为了发挥我国行政复议 应有的功能，避免制度闲置，行政复议司法化，已成为学界的共识和实践的需要。

1. 行政复议的目的方面行政复议制度目的主要表现在主次分明的两个方面：（1）保护公民 法人和 其他组织的合法权益，体现它的救济性2）保障和监督行政机关依法行使职权， 体现它的监督性权利救济的制度目的决定了行政复议在制度设计上必然更加强 调公正性，更加要求复议机关的独立和中立，要求复议程序的公平、公正、公开 和参与，要求复议结果的正当和有效，而这些制度要求与司法的制度设计在某种 程度上是相契合的2. 行政复议的功能方面 行政复议是裁决他人纠纷的行政争诉制度，定纷止争，及时正确解决社会现 实中的行政纠纷是其主要的功能而行政救济途径的利用或进入，应尽可能简单 经济；行政救济必须及时迅速；行政救济必须确实实现 ，否则，也只是画饼充 饥而已据此，行政复议提供正确完整、简单经济以及及时迅速的制度功能，与 行政诉讼制度一起构成 完善的行政救济制度3. 行政复议的效益方面 行政复议制度的无形效益表现在国家制度成本上，是要求国家加大对行政复 议制度设置的投入力度，建立统一的行政复议机关，保障行政复议经费的充足 ， 为行政复议制度的有效进行培养高素质的行政复议人员并提高和保证行政复议 人员的薪金；表现在行政复议程序的设计上，是要吸收司法程序的公正、公平的 程序理念，实现复议程序的准司法性；表现在行政复议程序的启动上，是要将复 议启动权赋予相对人，由其来决定成本是否符合其所 要追求的结果。

而这一切， 都是司法制度的相应体现，都要求行政复议向司法逼近。