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美国政府绩效评估的历史演变 美国政府绩效评估的历史演变 【作 者】朱立言/张强 【作者简介】朱立言，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师/张强，中国人民大学公共管 理学院在读博士，华南师范大学政法学院讲师北京　100872) 【内容提要】回顾美国政府绩效评估演变的历史轨迹，不难发现，它最早可以追溯到1906年纽约市 政研究院的绩效评估实践，至今已有近百年的历史美国政府绩效评估大致经历了萌芽 时期、绩效预算时期和全面发展时期三个历史阶段，它是特定时期的政治、经济和社会 文化环境的必然产物其侧重点各不相同，从注重部门效率、行政投入(Input)、行政 产出(Output)，到关注绩效预算、实行成本控制，最后发展到对整体效率、结果(Outcome)、有效性和绩效目标的实现 【摘 要 题】比较与借鉴 【关 键 词】绩效评估/绩效预算/绩效管理政府绩效评估在美国最早发端于1906年纽约市政研究院的绩效评估实践，至今已有近 百年的历史不同学者从不同角度对绩效评估的历史演变进行了划分，其中影响较大的 主要有两种：吉特·波科特(Geert Bouckaert)的四阶段论和尼古拉斯·亨利(Negulasy　Henley)的五阶段论。

美国行政学家吉特·波科特在《公共生产力的历史演变》(Public Productivity in Retrospective)一文中，以公共行政理论的历史演变为分类标准，把绩效评估的历史划 分为四个阶段：即“效率政府”时期(1900-1940)、“行政官员政府”时期(1940-1970) 、“管理者政府”时期(1970-1980)和“民营化政府”时期(1980-1990)[1]这种分类 方式的优点是，突显了不同历史时期公共行政理论对绩效评估的影响但其分类标准模 糊，“行政官员政府”与“管理者政府”相区分难以服众；而且由于时代所限，其研究 并未涉及1990年以后的绩效发展状况美国行政学家尼古拉斯·亨利(Nicholas Henry)在《公共行政与公共事务》一书中(Public Administration and Public Affairs)以不同时期的政府绩效评估侧重点的不 同为依据，把政府绩效评估的历史划分为五个阶段：即效率时期(1900-1940)、预算时 期(1940-1970)、管理时期(1970-1980)、民营化时期(1980-1992)和政府再造时期(1992 -现在)[2]。

这种分类方式比较清晰地反映了不同时期政府绩效评估的特点，但各个阶 段之间的区分并不明显，其内容存在着明显的交叉重叠如，“预算时期”比“效率时 期”更加强调政府绩效评估的“效率”；而“民营化时期”和“政府再造时期”比“管 理时期”更加强调政府“管理”的重要性；又如，管理主义运动是在1980s逐渐兴起的 ，而作者却把1970-1980这段时期划分为管理时期，这难免有失偏颇根据公共行政理论的历史演变和不同时期政府绩效评估的主要特点，我们认为，可以 把美国政府绩效评估的历史划分为三个主要阶段：其一，萌芽时期(1900-1940)，效率 是这一时期政府绩效评估的核心价值取向，出现了一些专门研究政府绩效的组织和学术 团体，并把绩效评估引入政府的评估实践中，例如，纽约市政研究院的建立及其对纽约 市政府的评估实践；其二，绩效预算时期(1940-1980)，这一时期的绩效评估继续强化 “效率”这一核心价值，并通过预算手段控制支出以实现经济意义上的高效率；其三， 全面发展时期(1980-2000)，这一时期的政府绩效评估在关注效率的同时，也强调公平 的重要性；绩效评估不仅仅是一项评估技术，而是与组织的战略规划、预算、管理过程 和公民参与等因素相结合，并逐渐形成一种新的管理制度——绩效管理制度。

一、政府绩效评估的萌芽时期(1900-1940)19世纪末20世纪初，正是自由资本主义发展的黄金时期，被称为“科学管理之父”的 泰勒(Frederick W.Taylor)通过对工业企业生产中的动作、时间和过程进行研究，于19 11年完成《科学管理原理》一书，建构了一套以“效率”为核心、适用于工业企业的科 学管理原理它的核心是通过对员工个人绩效的评估实现自上而下的管理控制科学管 理的广泛运用极大地提高了工业企业的生产效率，它必然对政府绩效评估和绩效管理产 生极大的影响与此同时，亚历山大·汉密尔顿的行政强权思想死灰复燃，美国“三权分立”政治架 构中的行政权急剧扩张，政府规模迅速膨胀，财政支出扶摇直上，形成了所谓的“行政 国”，这就引起了整个社会对行政专权及由此引起的政府回应性下降的担心正是在科学管理运动和控制“行政国”的社会背景之下，一些行政学者开始关注政府 的“效率”问题，于是政府绩效评估诞生了通过预算、成本核算、审查和报告制度 ，可以使行政部门对立法机关和公众负责[3]人们相信，通过绩效评估和报告制度 可以控制政府的成本并提高其透明度，从而提高政府的效率、责任和回应性早在1887年，行政学鼻祖威尔逊在《行政学之研究》一文中首次提出了政治/行政分离 的概念，认为行政的主要功能是高效率地执行政策。

行政学研究的目标在于了解：首 先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及 在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作[4](P1)同时，威尔逊还 首次提出了以最低成本实现最高效率的观点继威尔逊之后，行政效率成为公共行政理 论和实践共同关注的核心问题古利克(Gulic，1937)认为：“更好的政府”的最基本 内涵是效率效率至上”是公共行政的基本定律西蒙认为“对于上一代人来说，只 要政府是诚实的，那么它就是值得尊敬的政府今天标准已经发生了很大变化，我们不 仅要求一个政府是诚实的，而且要求其必须是高效的”[5]效率观念获得社会普遍认 同，高效率的政府就是更好的政府1906年，布鲁尔(Bruere)等人发起成立了纽约市政研究院(The New York Bureau of Municipal Research)，其宗旨是：(1)促进政府效率的提高；(2)促进政府部门接收并 使用成本核算和市政绩效报告等科学方法；(3)促进市政业务的真正公开和透明；(4)收 集、整理、分析并解释与市政管理有关的现实问题[6]这就把行政资源配置、组织规 划和管理联系起来，运用效率工具对政府或政府部门的绩效进行评估。

1907年，纽约市 政研究院首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府，运用社会调查、市政 统计和成本核算等方法和技术，建立了3种类型的绩效评估：其一，评估政府活动的成 本/投入(Inputs)；其二，评估政府活动的产出(Outputs)；其三，评估社会条件，有时 对社会需求进行评估，有时对政府活动的结果(Outcome)进行评估[7]纽约市政绩效评 估的实践首开公共部门绩效评估的先河，在政府绩效评估的历史上具有里程碑式的意义 1914年，联邦政府颁布了《联邦贸易法》，明确规定了单位工作时间、工作条件和保 护消费者免受不公平待遇的条款以及相应的评估标准除了纽约市政研究院之外，专门 研究政府绩效的组织还有：1912年建立的经济和效率委员会(the Committee on Economy and Efficiency)和1916年成立的布鲁金斯研究院(Brookings Institute)，它 们主要是对政府部门内部的绩效(包括成本核算、预算、雇员的工作效率)进行评估，而 没有对政府提供公共服务的绩效进行评估随着对行政运作过程的深入研究和制度分析 技术的发展，理论工作者和实践部门不断地对政府绩效及其评估技术进行补充和完善。

转载请注明网络来源:政治学论文网) TAG标签： 政府绩效 部 预算 绩效 演变 评估 效率 行政 政府 历史1927年，国际城市协会主席科来恩·瑞德利(Clarence Ridley)出版了《评估城市政府 》(Measuring Municipal Activities)一书，它是绩效评估发展史上的杰作在这本书 中，瑞德利关注的焦点是政府提供的公共服务，并通过大量应用质量指标对公共服务的 结果进行评估来评定政府绩效随后，瑞德里对消防、卫生、警察和公共工程等四个部 门公共服务的有效性和结果进行了绩效评估例如，瑞德利认为，警察部门的目标应该 是预防犯罪，保证良好的社会治安和公众的安全感，而不是逮捕和控诉罪犯的数量，更 不是节省了多少资金1929-1930年，沃科尔(M.Walker)对人口在3万人以上的160个城 市的绩效进行评估，其评估的重点也是政府公共服务的经济和效率1937年，罗斯福政 府成立了总统管理委员会(又称布朗诺委员会)(the President's Committee on Administrative Managenent,or the Brownloow Committee)并发布了第一分报告，该 报告也认为：“行政效率不只是意味着文件资料、工作时间和单位成本。

这些是行政效 率的要素，但只占很小的比重真正的效率远远超出这些真正的效率必须内化为政府 组织结构的组成要素并体现为优质、高效的公共服务[8]在整个1930年代末期，西 蒙(Simon)和其导师瑞德利(Ridley)一起发表了大量关于市政绩效评估的论文和著作， 西蒙认为，不同的绩效标准“告诉我们政府已经完成了多少工作；但并没有告诉我们完 成的质量如何，也没有告诉我们已经完成的工作是否与预期的结果相一致”[9]因此 ，绩效评估的焦点应该是结果，是对目标实现状况的评估，“即使用现有资源所实际取 得的结果与应取得的最大结果之间的比率”[10]，并且对目标实现状况的评估也应建立 在管理效率的基础之上可以看出，西蒙和瑞德利在强调效率的同时，开始关注结果和 绩效目标的实现情况在1900-1940这段时间内，政府绩效的核心是部门的经济和效率问题，但对效率的关注 在1920s前后又有所不同：在1920年之前，政府效率主要关注部门内部的经济和效率问 题；在1920年之后，其关注点逐渐转向政府部门提供公共服务的经济和效率问题；与此 同时，结果和绩效目标的实现状况也已引起西蒙等人的关注在政府绩效评估的萌芽时期，政府效率问题已经引起了人们的普遍关注，政府绩效评 估的理念和技术开始出现。

从现在的观点看，那时的政府绩效评估的重点是行政投入、 行政过程、行政产出和部门效率问题，而不是结果和绩效目标的实现等问题；并认为效 率越高，结果的实现程度和公民的满意度也就越高，行为结果成了效率的附属品虽然 也有学者(如西蒙和瑞德利等)注意到了政府活动的结果和有效性问题，但由于受科学管 理运动的影响，并没有成为政府绩效评估的核心价值和目标二、绩效预算时期(1940-1980)20世纪40年代至70年代，正处于“古典公共行政”的鼎盛时期，“效率至上”的价值 观念得到进一步强化，这深刻地影响着政府绩效评估的价值取向如果说第一阶段是为 了寻求更好的政府而关注部门效率；那么在这一时期，则由于对科学原则的强调而更加 关注部门效率因此，如何做到“投入更少，办事更多”继续成为政治家关心的核心目 标为此，美国联邦政府在此期间进行了几次大规模的行政改革，即第一届胡佛委员会 (1947)、计划—执行—预算制度(Planning-Programming-Budgeting-System，1965)、 目标管理(Management by Objectives，1973)和零基预算(Zero-Base Budgeting/ZBB， 1977)。

这几次改革的共同特点是通过预算手段控制政府支出，希望以最小的财政支出 实现预期的行政目标——这通常被称为政府绩效管理发展史上的“绩效预算”时期需要注意的是，绩效预算的内涵是不断变化的，其中主要有两种内涵，“一种是指通 过预算的方式控制成本、防止浪费，实。