公民参与地方政府绩效评估的动因解析.docx

          公民参与地方政府绩效评估的动因解析                    芦 刚1，徐彦山2(1．沈阳师范大学管理学院，沈阳110000；2．中共哈尔滨市委党校，哈尔滨150080)摘要：在有关公共事务参与的问题上，往往有“积极”、“搭便车”、“守门员”等三种不同类型的公民，在实际参与中分别表现出忠诚、冷漠、疏离等三种行为模式根据行为主义的原理，任何参与行为都是在一定主体动因的驱使下进行的，动因是参与行为的直接原因，公民参与行为实质上就是主体的内在动因和外部环境相互作用的结果因此，要想真正地理解和说明公民参与行为，首先必须对公民的参与动因进行解析关键词：地方政府；绩效评估；公民参与；动因D638 文献标志码：A ：1008 - 8520(2010)02 - 0089 - 04动因对人们的参与行为主要有三个方面的功能：第一，始发功能，即动因可以引发公民参与行为第二，指向功能，动因可以使参与行为朝着预期的方向进行，即动因可以决定人们是主动参与还是被动参与，是为了信念而奋斗，还是为了利益而参与第三，反馈作用，参与行为与动因之间有一个指向与相互反馈的作用当人们的动因在参与行为中得到实现时，便会进一步强化动因，动因强化后会进一步发展为参与行为。

反之，则会弱化甚至停止参与行为在实际生活中，公民参与行为往往不是由一种动因所引发，而是几种动因共同驱动的结果，它们主要包括利益动因、权力动因、价值动因、服从动因等一、利益动因：利益的争取、实现与维护马克思主义认为，利益不仅仅作为一种个人的东西或众人的普遍的东西存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关从根本上讲，人们的一切行为都源自对利益的追求同样在公共事务领域，公民参与地方政府绩效评估活动，就是为了通过评价和影响地方政府的行为与决策，来获得或实现有利于自己利益的分配可以说，公民参与的动因并非等值，在绝大多数场合下，利益是人们参与评估的最根本的动因尽管人们对利益的认识和表述存有某些差别，但在利益是各种需要及其满足这一点上则是一致的利益的自我实现性源于人的需要的自我满足，任何需要主体的任何需要，从其产生的那一刻起就带有自我满足的动力基因和目标指向因此，需要是形成利益的根本前提，不断追求各种各样利益以满足其需要是人们进行社会实践的基本动力对此，希克有过精辟的论述：“当人的某些需要得不到充分满足时，它就会使人产生一种想去满足它的要求，或者，由于某些需要对人的感情和爱好具有很大的吸引力，它也会使人产生一种不断重复的、在某些情况下不断加深的要求，而利益正是人们为满足这种客观引起的需要而出现的一种集中的、持续时间较长的意向。

这种意向反映在人的行动上就是不断地、努力地、顽强地、有时甚至是热情地追求这种需要的满足，也就是贯彻和实现他们的利益一般来讲，举凡一切满足人的物质或精神需要的对象都属于利益的范畴利益具有多样性，根据利益的社会性质和内容，可以将其划分为物质利益、政治利益和精神文化利益物质利益表现为满足社会主体需要的吃、穿、住、行、用等客观对象；政治利益表现为满足社会主体需要的权力、地位等客观对象；精神文化利益则表现为满足社会主体需要的声誉、信仰、享乐、自尊、他尊、自我实现等价值对象物质利益是最基本的利益，是人类生存和发展的基础，当物质利益得到一定程度满足后，政治利益和精神文化利益将成为人们进一步追求的对象，以满足其更高层次的需求因为利益的需求永远不会停留在一个水平和层次上，并且这里的利益追求与实现，首先是针对个人而言，个人利益是利益关系构成的基本要素需要是人的本性，人的需要的内在驱动形成人们追求利益的内在动机，这就是说，对各种利益的追求是人的社会活动的真正原因自然，这也是人类从事和参与公共事务的真正原因社会主体在追求利益时一般采取三种形式，即个体形式、集体形式、社会整体形式社会整体形式是扩大了的集体形式因此，根据追求利益的形式和主体，又可分为个人利益、集体利益、社会公共利益。

在这三者中，个人利益是基础，集体利益和社会公共利益都是在个体利益的基础上集合起来的，离开了个体，集体和社会就失去了根基公民参与绩效评估在很大程度上是受利益驱动的，其目的是维护或促进自身、集体或社会公共的利益正是因为政府绩效包含政治绩效、经济绩效、社会绩效和文化绩效等四个方面，对公民物质利益、政治利益和精神文化利益产生重大的影响，甚至决定着公民利益的走向，公民才会参与地方政府的绩效评估，发表看法，提出意见和建议，以求能够有效地维护并实现其自身利益而政府绩效评估的内容涉及到的往往是公共事务，公民参与其中的结果往往是维护了集体的或公共的利益在地方政府绩效评估中，只有当公民感到评估与其利益息息相关，参与能够有效维护其利益时，他们才会萌生参与地方政府绩效评估的动机与期望，并积极参与到公共事务中反之，他们则会对参与活动表现出漠然，并选择放弃参与或假性参与没有利益上的驱动，公民参与地方政府绩效评估的热情很大程度上会被压抑，从而导致地方政府绩效评估在自上而下的向度上热热闹闹，在自下而上的向度上则冷冷清清二、权力动因：公民维护主权地位和权利公民为了实现自身的利益要求，必须借助于各种政治[来自www.LW]工具和资源，其中政治权力和政治权利是最重要的两种政治资源。

因此，公民的利益要求往往直接表现为对政治权力和政治权利的追求、争取、运用和维护也就是说，相对于公民所追求的根本目的——利益要求来说，政治权力和政治权利只是其实现手段或工具，而相对于公民的参与行为来说，则是其直接动因政治权力是政治上占统治地位的阶级、集团或个人所具有的以国家强制力控制被统治阶级、集团或个人行为的能力掌握政治权力的阶级、阶层、政党、集团或个人必然在政治过程中处于支配性的主导地位因此，政治权力是人们追求自身利益的直接工具和强有力的保障不拥有政治权力的阶级、阶层、政党、集团或个人则一般处于被支配的客体地位，无法或难以对政治体系和政治过程发生实质性的影响这决定了政治权力是下至公民、上至政治精英追逐政治、参与公共事务的主要动机在民主政治的条件下，公民维护自己的主权地位和宪法规定的公民权利，则是一般公民参与公共事务的基本原因在现代，民主政治主要有五个原则：(l)自由平等原则每个公民都是自由的、平等的，都可以自由、平等参与政治，享有平等的选举权和被选举权2)公民主权原则所谓公民主权原则，即公民是国家的权力主体，国家的一切权力属于全体公民所以说，民主就是人民的统治，就是人民当家做主3)所有权和管理权分离的原则。

公民的主权既可以由公民直接行使，又可以将主权加以分割，分割为所有权和管理权公民拥有主权的所有权，而把对主权的管理权委托给由他们选举产生的代表去行使4)政府的权力受到限制的原则由代表组成的政府权力是有限制的，在规定的时间内行使有限制的权力5)监督和自由选择代表原则根据委托代理理论，公民把自己的主权委托给代理人（主要指政府）以后，可能出现三种情况，一是代理人对权力的行使以多数人意志和利益为宗旨；二是以公共权力谋私，侵犯公民的主权和权利；三是政府的政策失误，破坏了公民的权利，动摇了公民的主权地位其中后两种情况都可能导致公民对主权的丧失，使少数掌权者成为主权的真正所有者公民为维护自己的地位，保护公民权利，就必须运用主权所有权所表现出来的监督代理人（即政府）的权力因此，为了激发公民参与地方政府绩效评估的参与动因，必须赋予和保障公民的参与权力赋权的核心是政府绩效的各利益相关者之间的权力再分配，简言之，即增加政府绩效的利益相关者尤其是农民与普通市民在地方政府绩效评估中的发言权和评价权赋权的目的不是将评估推向更低层，而是将参与权交到那些最靠近事态，对政府绩效最了解、体会最深的人员或组织手中没有权力的赋予，公民参与只是一种形式主义，并且公民也不能真正地影响政府绩效评估。

通过对政府绩效的利益相关者包括对普通民众与传统的社会弱势群体的赋权，使得目标群体对政府绩效评估自然而然地建立起主体意识，这是实现公民参与及政府绩效评估的可持续性的根本前提对政府和政府绩效评估执行机构来说，首先，赋权给政府绩效的利益相关者，通过充分听取他们的意见和放大他们在政府绩效评估中的声音来实现参与，不仅仅强调目标群体参与政府绩效评估的实施过程，更重要的是参与对政府绩效评估的方向和内容的决策正如谢尔·安斯汀所指出的，真正意义上的公民参与，不但包括被告知信息、获得咨询和发表意见等法律赋予公民的最基本权利，而且还包括公民对项目整个过程的参与和控制其次，在政府绩效评估的利益相关者内部，对其中的“精英（包括政府机构、人大）”来说，赋权给普通民众和社会弱势群体或“社会边缘化群体”，通过充分听取他们的意见和放大他们在政府绩效评估过程中的声音来实现公民参与三、价值动因：为了实现某种理想或信仰政治价值有两层含义，一是指人们所希求的具有政治意义的事物例如，拉斯韦尔把权力、财富、尊重、正直、仁爱、幸福、技能等人们希望得到的事物看成有价值的事物伊斯顿认为，价值包括权力、财富、技能、知识、安全、声誉等有形或无形的事物，而政治就是对社会价值的权威性分配。

二是人们对政治体系、政治活动、政治文化等政治现象的评价的标准、尺度这两种意义上的价值都是行为的动机但构成价值观意义上的价值则是第二种含义的价值价值观就是人们对价值关系、价值创造活动、价值物及其意义的认识的系统化反映，从而形成的价值取向和心理定式它包括价值观点（或思想观点）、目标意向、信仰、信念、价值取向、心理定式等等价值观是驱使人们行为的内部动力，是公民参与行为主要动因之一它一旦形成就具有相对的稳定性，形成一定的价值取向和行为定式，影响人们的行为价值、价值观为什么会成为公民参与绩效评估的动因？它又是怎样成为公民参与绩效的动因的呢？一方面，价值观，尤其是政治价值观一经形成就渗透于人们的思维和行为过程之中，规范和影响人们认识、判断行为的取向，成为行为主体判断正义与邪恶、进步与落后、是与非、优与劣、善与恶、美与丑等政治价值的标准如果地方政府的某个部门或某些行政人员违背、破坏、践踏了行为主体信守的或多数人共识的价值准则，人们就会参与评估，以维护这些价值准则另一方面，一定的政治价值观是社会的上层建筑在人们思想意识中的反映，往往会形成比较固定的价值取向，并衍生出某种信念和行为准则，表现为一个社会绝大多数阶层、阶级普遍接受的判断标准和衡量尺度。

我国人民民主专政的国体决定了只有人民才是国家和社会真正的主人我国的政府是人民的政府，代表人民行使管理国家和社会事务的权力因此，我国最广大的人民群众对既有的政治体系是认同的在现实生活中，公民基于对政府的认同及由此所[来自www.lw5U.com]带来的政治效能感和政治责任感，则会积极、主动、自觉地参与政府的绩效评估为此，要培养具有积极“公民资格”的公民由于被边缘化的公民很容易忘记本身有履行公民资格的责任，如果公民不断地被边缘化，或被代表的程度很低，他们就可能认为，他们的观点和偏好很少得到认真对待，很少被平等地与其他人的观点和偏好相权衡，很少在一个公平或正义的过程中得以评估这样，他们几乎找不出什么良好的理由能让他们参与评估活动，并把这个过程看做有权威的因此，需要培养积极的公民资格，增强公民的主体性、责任感和公民意识公民资格被认为是一种集体的权利与义务，是某种形式的公民信仰因此，在公民社会中具有公民资格的公民所形成的公民意识和建立的公民责任是公民参与的基础公民的主体性和公民意识是良好、有效公民参与的基本条件没有形成公民意识和公民责任就没有真正意义上的公民参与，同时有了具有公民资格和良好民主素养的公民，才有民主的行政官员与民主的政治人物，他们之间的互动才能形成真正意义上的民主行政。