法律制度实施效果评估指标体系的构建.docx

    法律制度实施效果评估指标体系的构建    江国华 罗仙凤Summary：法律制度实施效果评估指标体系应当契合“自下而上”的反馈模式，依照维度和指标层级的要求，遵循以问题为导向、以效果评估为主体、以一般指标体系为框架的构建逻辑指导，以法律制度实施产生的实际效果为主要评估对象，兼评法律制度本身的构造问题，建立起法律效果、政治效果、经济效果、社会效果四效果并列的评估指标体系，并运用层次分析法确定各评估指标的权重Key：法律制度实施效果；指标体系；维度；指标层级；权重：D9 文献标志码：A ：1004-3160（2018）02-0160-11一项法律或制度的建立，其目的在于规范权力的运行、规范社会秩序，将法律所确定的价值导入社会之中为了达到这个目的，通过立法、执法、司法、守法等环节，法律制度开始在一个国家内正常运作，这是一种典型的“自上而下”的秩序模式然而一项法律制度建立之后，并不必然的达到制度建立的目的如果将实施机制认为是一种渠道，那么在它的两端连接的就是法律制度文本和社会当法律制度文本和社会之间不相适应时，便是所谓的达不到立法目的于是开始反思“自上而下”秩序模式中的问题，建立起了评估机制，这种评估机制所反映的是法律制度实施后在社会中产生的实际效果。

评估机制以问题为研究导向，作为“自上而下”模式的反馈机制，以法律实施在社会中产生的问题反向推导在“自上而下”过程中存在的问题现今研究与实践以立法质量为主体的评估，忽略了评估机制最基本的问题导向原则，还是一种停留在“上”方的研究并且，立法后评估往往针对的是某一部法律法规，该评估客体并不具备自行运转的能力，无法真正地发现法律与社会之间矛盾，难以达到有效提升法治水平的目的因此，有必要以法律制度实施效果为研究对象，建立起评估体系一、法律制度实施效果评估指标体系的基本概念（一）法律制度从法理学上理解何谓“法律制度”，通常将其理解为具有共同调整对象或调整方法，从而相互联系、相互配合的若干法律规则的集合，[1]86也有将法律制度的外延扩大，将其理解为一个国家整个法律上层建筑的系统[2]45-47道格拉斯·诺思将制度分为三个基本构成部分：正式约束、非正式约束和两者的实施特征[3]7法律属于正式规则，因此，法律制度的构成应当包含最基本的正式约束和实施特征，即法律本身和法律实践此外，诺思提到正式约束与非正式约束之间的人为性[3]64-75，从静态的法律到动态的实践以外，还缺少静态法律的启动和动态实践的反馈。

法律意识弥补了这一断层，使得法律制度形成循环系统因此，法律意识应当包含在法律制度基本构成之中[1，2，4]86，45-47，234-236一个国家占统治地位的法律意识不仅仅属于独立于法律制度而存在的思想上层建筑领域，而且是渗透到法律制度、法律调整过程中的因素，成为法律制度的有机构成部分[4]234-236在此意义上，作为法律评价的法律制度实施效果评估也成为了法律制度中的必要一环二）法律实施、法律实效与法律效果法律实效是指人们实际上按照法律规定的行为模式去行为，法律被人们实际遵守、执行或适用[5]“用哈里·W·琼斯的话来说，‘只有当构成社会的人——无论是官员还是大多数私人公民——的实际行为与宪法規定、制定法规定或判例法规定所指定或认可的标准相一致时，这些规定才在该社会中具有实效”[6]332与此相关联的一个概念是法律实施，法律实效以法律实施为前提，法律实效不仅要求实施，更加关注法律的适用程度法律效果是指法律通过实施而实现自己的社会目的、价值或社会功能及其程度[7]法律效果代表着立法目的的实现，立法所确定的社会秩序和价值观念得以确立因此，法律效果表现的是一种“应然”的状态，即通过法律实施应当达到什么样的效果；法律实效表现的则是一种“实然”的状态，即通过法律实施实际达到了什么样的效果。

理想状态下，法律实效和法律效果的内容是一致的，但结果往往呈现出一种错位的状态三）评估标准与维度评估是一种典型的衡量行为，因此所谓评估标准是指人们在评价活动中应用于对象的机制尺度和界限，是评估活动或评估制度的核心部分，是评估主体价值认识的反映，它表明评估主体重视什么，忽视什么，对评估对象的发展和努力方向具有引导作用[8]91而评估指标体系的维度是指选择评估标准时的角度或评估指标体系的组成部分如在《司法体制改革评价指标体系的建构》一文中“司法体制改革宜从价值、制度、文化和效果四个维度进行评价”的表述[9]17，维度的使用既表明了评估指标选择的角度，四个维度也指明了指标体系的组成部分通过对维度的确定，选择具体的评估标准，此时的评估标准即成为评估指标体系的中指标指标体系考察是有限的、也是有针对性的通过考察的目的和价值偏好的不同，我们对客体的评估应当是在有限的篇幅中找出关键点和侧重点而维度的作用既起到了限定评估标准的范围，也为评估标准起到了分类别、分层次的作用维度具有以下几点特性：其一，目的性一个评估活动应当达到什么样的作用和效果，评估结果又应当为哪些工作服务其次，维度应当根据评估客体的特征进行选择，从客体的特征入手，对其特征点进行评价衡量，以期反应出事物特征面的实际状态。

其二，全面性评估视角的选择应当是在符合评估目的的前提下，对评估客体进行充分的分析和考量，以达到评估的目的因此，对于维度选择的全面性实际上是服务于评估主体的评估目的，以完成评估主体所需要的评估效果和评估结果其三，非交叉性维度的非交叉性指的是各维度之间应当是相互独立的，这不仅有利于对评估客体有清晰的、条理性的认识，也为评估指标体系的层次性提供理论基础四）指标层级与指标体系评估指标体系一般包含多个层级，指标层级相对于维度来讲是评估指标体系中一种纵向的概念，相同级别的所有指标构成了该一层级，不同的层级构成了指标的整体层级指标层级是维度多次适用的产物，通过维度不断地细化、具体化评估指标我们对评估客体确定评估维度后，形成一级指标；对一级指标中的各指标再确定评估的维度，形成二级指标；以此类推此时我们可以将某一级指标视为其次级指标的评估对象指标层级的第一个作用是将抽象的概念通过特征指标的选择不断地具体化，使得评估指标体系具有严密的层次性、逻辑性以及可操作性；第二个作用是对指标层级不断细化一级指标的过程起到了修正维度的作用维度的选择应当遵循非交叉性的原则，但是一级指标甚至到二级指标都存在着概念抽象的问题，且不同的人对于抽象概念的理解不同。

因此，通过指标层级的不断细分过程将抽象概念交叉的问题修正，这类似举例说明的原理不同的评估指标体系设置有不同的指标层级，对于指标层级的设立并没有具体的层级要求指标层级设置的越多，指标评估体系越具体、越具有操作性；但是，层级设置得越多，也就意味着最终指标也越多，指标之间的权重分析越困难，评估指标体系也就越复杂，甚至反向减损了可操作性因此，对于指标层级的设置应当遵循以下原则：其一，可操作性原则是指评估指标最终是可测量的、切实可行的，而不是笼统的，主观的描述[10]也即对于指标层级的设定没有数级的要求，以最终指标具有可操作性为原则其二，可适用性原则是指评估指标层级的设立应当是评估主体或者评估指标体系使用者在评估活动中能够完成的指标层级越多，最终指标也越多，意味着评估需要采集数据越多此时，需要重新构建指标层级，增加层级之间维度选择的跨度来改进指标体系二、法律制度实施效果评估指标体系的设计逻辑（一）以问题为导向的评估内容设计最为常见的评估内容设计逻辑是：评价指标体系需要采用一定的分类方法将评价客体之多方面构造进行分类，然后针对每一构成因素设定相应的评价指标[9]13-14也就是说，直接针对评估客体或评估对象进行解构分析，将相同类型的要素进行分类或直接对应各要素设置评估指标，即以评估客体对应评估指标，可称之为“全面型”指标设计。

这种设计逻辑适用于评估客体概念清晰、无太大争议或具有较为客观、具体的对象此时评估目的较为简单明确，容易达到评估全面性的要求而法律制度的内涵过于抽象，其外延适用十分宽泛，其法律效果涉及社会的方方面面，采取“全面型”指标设计势必违背了可适用性原则评估活动是一种主观目的性的活动，每一项评估都有其目的，并以此为出发点设计整个评估机制因此，结合评估的目的性引入维度的概念，通过维度的适用从众多的评估指标（这些评估指标都能够适用于评估客体）中选择符合评估目的的指标组成指标体系，即以评估目的对应评估指标，可称之为“选择性”指标设计选择性”指标并非是主观臆断，其设计过程依然要遵循一定的逻辑法律制度实施效果评估的目的有二：其一，为了评价现阶段整体法律制度或某一具体法律制度的实施水平；其二，完善法律制度，并以此为最终目的二）以效果评价为主体的评估指标设计实践中的立法后评估多采取文本质量和实施效果结合的方式，并以文本质量评估为主体例如，国内立法后评估实践最具代表性的《广州市人大常委会立法后评估办法》，该《办法》的评估指标和权重分配如下：（一）合法性（15%）；（二）合理性（25%）；（三）操作性（25%）；（四）实效性（25%）；（五）协调性（5%）；（六）规范性（5%）。

从六个维度的评估指标分析，合法性、合理性、协调性和规范性四个指标针对的都是法律文本的质量问题；实效性指标针对的是法律实施效果；而從操作性子指标的列举来看兼具了法律文本质量的评估和法律实施效果的评估无论是从指标设置的数量上来看，还是结合实际权重分析，该《办法》评估的侧重点在于法律文本质量本身这种以文本质量评价为主体的评估体系不仅大量地重复着立法前评估的工作，还将法律反馈机制导向了脱离社会实际的地步法制定的根据其内容应当是社会关系与社会秩序的实际状况、需求和客观规律[11]法律制度的制定和修改终将以社会为起点，并满足社会的实际需求，由此产生的法律才会满足社会的最大福祉过度的文本考量忽视了法律的社会性，实则是将法律孤立起来因此，立法后评估宜由文本评价为主体的评估设计向以效果评价为主体的评估设计转变法律制度实施效果评估属于立法后评估的范畴，且从其文义上理解属于实施效果的专题评估，但坚持以效果评价为主体，兼评文本质量的评估设计，有以下几点考量：其一，广义上的制度实施包含了法律制度的制定和修缮，而效果专题评价所针对的仅仅是制度实施过程中所对应的一环，在坚持整体法律制度的前提下，应当将文本质量考评纳入评估体系；其二，法律制度实施效果评估的终极目的在于完善法律制度，文本质量属于完善的源头性问题，因此在遵循以问题为导向的评估内容设计时不可忽略文本质量之评价；其三，理论应当回缚于实践之需要，考量到现今立法后评估的实践，评估改革应当是循序渐进且适应实践之需要，因此不宜径直将文本质量考评弃之不用。

三）以一般指标体系为框架的评估指标体系设计评估标准有一般标准与特殊标准之分，一般指标体系的发展便是以此为理论依据一般标准是任何一部法规范性文件存在的意义与价值必须满足这一基本要求，……特殊标准是某一部门法律法规实施绩效的衡量尺度，此类标准或者是由该法律法规具体的目标、任务所决定，或者是一般标准的进一步具体化[8]93因此，一般指标体系的建立需要有两种前提，即各评估对象之间存在着大量的共性或者一般指标体系所评估的对象本就是抽象性概念，在这个抽象性概念下涵盖了相对细化、具体的概念，一般评估指标体系的建立就是为各具体评估提供框架性的、指导性的评估方法建立一般评估指标体系有以下几点意义：其一，可复制性一般评估指标体系可以随时根据不同的评估对象添加或减少评估指标的选择使其具有针对性，从而减少重复建立评估指标体系；其二，有利于我国建立全国性的评价标准和评价判断目前我国呈现出区域性的、地方性的评估状态，缺乏国家层面评估指标体系的构建，一般评估指标体系的研究为国家层面的评估提供了素材和经验，通过共性的发掘和研究为国家层面的评估提供评估。