关于基层法院法官资源短缺问题的思考---基于对淮安市淮阴区人民法院.doc

关于基层法院法官资源短缺问题的思考•■基于对淮安市淮阴区人民法院的考察在当下中国的社会转型时期，虽然纠纷处理机制呈多无性，但人们还是会认 为只有法院对纠纷的处理才具有统治性的、强制力的保障所以，诉讼对于纠纷 的解决就与其他纠纷解决机制具有明显的不同，法院也就当然地具有了自己的个 性特征和相应的法律地位我国目前共有3135个基层法院、12075个人民法庭, 它们都是人民法院密切联系人民群众的窗口和纽带基层法院的工作水平、整体 形象、司法公信力如何，直接关系到人民法院的前途和命运，也关系到党和国家 在人民群众中的威信因此，基层人民法院的法官队伍建设也就成为人民法院工 作全面加强和改进的关键其实，基层法院法官队伍的建设与改善，对人民法院 的整体工作起着举足轻重的作用基层法院法官队伍建设抓得好，就抓住了法院 人员的大部分，就抓住了审判工作的全局，也就抓住了司法公正的根本因为， 基层法院的工作人员占全国法院系统人员的绝大多数，全国法院的法官、书记员、 法警及司法行政人员有80%以上在基层法院基层法院的工作牵扯到方方面面，但这里，笔者将以自己所在的淮安市淮 阴区人民法院为背景，就近年来基层法院所表现出来的法官资源短缺问题作些考 察与思考。

一、法官编制及审判资源短缺表现（-）法官编制不足 办案人员匮乏淮安市淮阴区人民法院编制人数应为141人，而实有人数只为109人，缺 额32人政府财政部门往往从减少财政支出的角度考虑，尽量控制和压缩法院 进人，使得法院的缺员不能及时•得到补充而在职的人员中，退养3人，院领导 7人，非办案部门诸如监察室、办公室、政治处等部门人员15人在立案庭的 审判人员3人，在审判管理办公室的审判人员4人（兼审判监督庭的审判人员） 全员书记员16人,司法警察12人实际上，在民一庭、民二庭、行政庭、刑庭、 执行局以及各人民法庭办案的审判人员只有32人，如果将审判管理办公室的审 判人员计算在审判监督庭内，实际办案的审判人员也就只有36人二） 案多人少的矛盾突出 法官工作压力较大淮安市淮阴区人民法院所辖21个乡、镇，大约有89万人曰自2000年以 来，淮阴区人民法院的收案数一直呈上升趋势,2007年共受理各类一审案件4433 件，受理案件数较前年同比上升42%,共审、执结4402件，法官全年人均审、 执结案件122件o 2008年的1-5月份，己受理各类案件3003件如果按照这样 的速度，2008年全年的收案数超过6000件，2009年超过7000件。

36名审判人 员，要面对这样一个庞大的案件数，审判资源的捉襟见肘巳是显而易见的了，案 多人少的矛盾也越来越突出随之带来的问题是：承办法官在案件审理上不能精 雕细琢，案件质量不能得到保障；案件的审理周期大大延长，使得案件审理效率 难以提高；影响更高层次的法治环境的形成；法官长期处于超负荷的工作状态， 身心健康得不到保证；法官忙于繁重的审判、执行事务，对新的法律法规以及法 学理论不能进行及时的得到更新学习，现代化司法理念的形成缓慢三） 法官流失的现象严重 后备力量严重不足从淮安市淮阴区人民法院近5年来的情况看，该院就有15人从调出，有的 辞职加入到了律师队伍、有的辞职经商、有的则调到工作相对轻松的单位等等， 而其中的大部分人都是法官新任命的法官不仅要具有公务员身份，还要通过国 家司法考试取得任职资格，两个条件缺一不可目前，该院能够参加司法考试的 公务员虽有16人，但从2000年至今，通过司考人数平均每年2人，如此-•种状 况，直接导致法官后备人才的匮乏短缺另外，目前基层法院的大部分法官的退 休年龄都是男60周岁、女55周岁，或者工作年满30年就可以退休根据这样 的规定，淮安市淮阴区人民法院近10年来办理退休手续的法官就有30多人。

现 在职的36名办案法官中，未来5年内陆续将又有5位法官面临退休随着地方 经济的建设和发展的加快，越来越多的新型疑难案件、越来越重的案件审理工作、 越来越高的工作要求以及一些法庭的艰苦工作环境，使得基层法院的法官压力很 大，身心疲惫，不堪重负，甚至有的积劳成疾，所有这些，都严重影响着法官的 身心健康和工作效率二、基层法官资源短缺的原因基层法院审判案件的数量占全国审判案件数量的大多数，大约要在90%左 右而法院的工作也是千头万绪，除了案件审理、审判方式改革、审判流程管理、 案件质量管理、司法统计、宣传、调研、案件执行、基本建设等工作外，基层法 院还担负着人民调解组织的指导工作，还要参加来自各部门和领导安排布置的诸 如扶贫解困、创建卫生城市、招商引资之类的活动，似乎其中每一项都很重要， 都不能偏废随着基层法院收案数的成倍增长，法院工作的压力是越来越大基 层法院就像是一台永不停息的万金油似的机器，时刻都在为维持我们社会秩序的 稳定，创造良好的经济环境而辛勤劳动而法官资源短缺和后备梯队的匮乏则是 制约基层法院发展的一个突出问题究其原因，主要在于以下几个方面：(-)案件数量日益增多当前，中国正处于社会转轨时期，由于各种利益格局发生重大变化，经济 成分、组织形式、就业途径和分配方式口益多元化，社会利益结构也随之分化、 重组，新的利益群体和阶层逐步形成，冲突发生也呈多元化状态，社会主体之间 关系的复杂化以及社会主体在价值观和文化传统上的多元化，决定了半前社会矛 盾类型的多样化，并且在数量上还不断增加，其中很大一部分就表现为纠纷。

自 2007年4月1日法院施行新的《诉讼费收费办法》以来，基层法院受案数突破 新高降低了诉讼费收费标准是件好事，因为更多的人能利用法律来维护自己合 法的权益但同时基层法官的人数却没有相应的得到补充还以淮阴区法院为例, 仅2007年下半年的收案数就比2006年下半年收案数多863件，同比上升56%, 这就意味着36位办案法官在半年内人均要多办24件案子而根据新的文件精神, 2008年4月1日以后，基层法院的受理案件的标的，将由原来的100万上升至 1000万,那么可以预见原本由中级人民法院所管辖受理的一审经济类案件将进 入基层人民法院，使得基层法院的审判资源进一步吃紧1) 担任法官的门槛提高国家司法考试是基层法院补充法官的主要渠道，但却是一•道较高的门槛， 使得新任法官数量增加速度缓慢全国统一司法考试为法官队伍整体素质的提高 提供了制度保证，但同时也堵住了不少人晋身法官的途径相对来说，法官在法 院队伍中的比例不增反降40岁以下的不具备法官资格的人占相毕比例虽然 笔者所在法院近年来在上级法院和地方党委的关心和大力支持下也招录了不少 新近人员，但由于取得审判资格的人很少，所以办案法官在短期内仍得不到相应 的补充。

三） 法官离岗年龄偏低虽然基层法院具有审判资格的法官数量相对不少，但鉴于非办案部门的工 作也很重要，使得办案法官数量却相对减少了如在淮阴区人民法院，承担大量 办案任务的法官仅有36人，其中还存在着审判资源浪费的情况还有一•些法官 因为年龄偏大而被安排到其他非审判业务部门，或者因为身体原因提前从业务部 门退出由此造成相当一部分被称为“法院宝贵财富”的“资深法官”不得不在 他们职业生涯的最佳年龄离开审判岗位，并在干部年轻化的号召下，许多还能够 继续在审判岗位上工作的同志提前离岗，使得基层法院原本就紧张的审判形势更 加捉襟见肘而于此同时，具备审判资格的后备人才较少，且新近人员很难在短 期内获得审判资格或者能够胜任繁重的审判工作加上法官的大量流失、后备力 量不足以及退休人员的增加，法官队伍断层现象已初见端倪四） 片面迫求法官精英化在法官队伍职业化的进程中，有人片面的认为，法官职业化实质和目标是 法官的精英化，法官的数量要少，质量要精少而精”成为法官队伍职业化建 设的一个形象描述，而没有结合中国司法体制、司法环境和司法任务的实际去考 虑法官队伍职业化建设问题在近年的机构和干部制度改革时，大多数法院都机 械地按照党政机关干部管理模式，以年龄为标准，实行“一刀切”，使得一些年 富力强，经验丰富的法官不得不提前离岗，人为造成法官短缺。

[1]（五） 基层法官待遇较低由于旧体制的原因，我国在很长一段时间内对司法者的任职未设置准入标 准，法院的法官来源复杂，许多基层法院仍然存在为数不少的调干、招干、复转 军人进入的人员，这就造就了这支司法群体在知识结构和法学理论水平上的良莠 不齐现代司法理念要求法律实施应当统一，法官具有同质化但我国法官队伍 要达到同质化，似乎还很遥远⑵在这样的状况下，基层法院的法官要想在基 层社会被看成是高尚与崇高的职业群体，显然很难也许就是这样的状况，使得 基层法官的待遇之薄、地位之低成为理所汽然一•名基层法院的审判员虽然由本 级的国家权力机关任命，但其职级仅相半于政府科员，而与审判员同台受任的均 为政府部门的正科职官员有学者指出，“在我国法官队伍建设中，同质化还很 不充分，法官个体间的素质参差不齐，表现为两极分化的态势：一方面，中级以 上的法院因其待遇优厚、行政级别高和生活条件好而吸引了许多优秀的法律人 才，另一方面是基层法官因待遇低薄、行政级别低，生活环境艰苦（基层派出法 庭往往在边远地带），而无法吸引和挽留优秀法律人才，但后者却承担了大部分 案件的一审工作⑶基层法官较低的政治地位和不体面的薪金待遇必定在一定 程度上制约着基层法院的改革，是法官队伍难以稳定、优秀人才流失的重要原因 之一。

三、解决法官资源短缺问题的对策法官是法官职业化建设的中心和主体而现实确实大量基层法院人员短缺、 法官资源不足面对这种情况，我们建议应抓住急需解决或经过努力能够解决的 主要问题，积极采取措施，尽快加以解决，以加快法官队伍职业化建设的进程， 实现“公正司法、一心为民”的工作要结合基层法院司法实践，确定不同层次的法官职业化标准目前，基层法院虽然案件数量多，但案件相对简单，主要以民事案件为主, 大部分是婚姻类、侵权类、交通肇事类及债务类案件法院法官主要工作是依据 基本法律原则认定事实，解决纠纷这要求基层法院法官具有丰富的社会经验、 人生阅历、司法技巧和技能，而在法学理论和学术才能方面要求可能较低可以 说，专业型、复合型、精英型法官在基层法院施展才能空间不大，有英雄无用武 之地之感因此，我们不能简单地以西方法院大法官的标准来要求中国基层法院 法官，而应分层次、分地区的规定法官职业化的具体标准[4] 2003年初的统计 资料表明，我国法官己达20.44万人要让这么多的法官都达到精英化或职业化 标准，是根本不可能的在法官职业化建设过程中，必然要遴选和任命一批德才 兼备的人担任基层法官，而另一部分甚至是较大一部分人就要在职业化建设中不 再担任法官。

积极整合现有审判资源—•方面，基层法院法官的法律知识和司法技能参差不齐，这使得基层法院 首先进行法官员额制度和法官助理制度的改革了具有先天性的条件在确定法官 员额之后，其他人员也应“各得其所〃，根据法院内部分工的需要，实施不同序 列的管理制度，主要作为法官助理协助法官审理案件基层法院也可以此为契机, 清理内部组织关系，根据法官的能力和水平明确其权利、义务及责任另一方面，调动综合部门的审判资源，发挥具有法官资格人员的作用在非 审判岗位的人员中，有一些法官具有长期的办案经验，基层法院应汽调动这些审 判资源以缓解案件多的压力目前来看还是有一定的可行性，可以让综合部门具 有法官资格、熟悉审判业务的人员均应参与案件审理三） 改进和拓宽优秀人才的引进渠道要加强与地方党委、政府和上级法院的沟通和联系，逐步强化法院在选人、 用人上的自主功能，譬如法院可以选调优秀法律专业毕业生到基层法院工作等， 并结合实际，制定落实政策的具体措施，营造良好的人才政策环境，力争从根本 上保证法院法官队伍的合理性和稳定性四） 提高法官待遇以保障法官履行职责。