互联网新兴服务对政府治理的挑战与规制路径-以我国对网络预约出租汽车的行业管理为例.docx

互联网新兴服务对政府治理的挑战与规制路径以我国对网络预约出租汽车的行业管理为例 近年来，“大数据”“互联网+”“共享经济”等概念层出不穷，基于互联网的新兴业态不断涌现伴随着信息通信技术和电子商务支撑体系的快速发展，借助风险投资的力量，互联网在交通出行、空间使用、金融支付、餐饮服务、医疗健康、知识教育、任务服务及公共资源开发等领域的应用全面开花，对经济提质增效的促进作用更加凸显另外，这些新兴服务使现有的以传统商业过程为基础建立的政府行政管理流程面临前所未有的困境，也让全社会意识到解决诸如准入门槛高、服务规范难、个人征信缺失等问题的迫切性和复杂性，进而在一定程度上带来了新的社会问题党的十八届三中全会提出了“国家治理”“政府治理”与“社会治理”的理念，这是在新形势下对政府行政管理提出的新要求，而这一切都是在互联网高速发展的背景下进行的网络时代的治理体制与机制建设已经成为任何一个试图获得和保持竞争优势、发展活力和创新能力的国家、政府和社会所需要考虑的问题本文以“移动出行”领域中互联网新兴服务与传统行政管理之间的博弈为例，梳理互联网发展所引发的行业创新对现行的政府管理模式所造成的挑战和应对策略，提出政府规制的创新路径，并提出相应的建议。

一 新兴服务对政府治理的挑战在交通出行领域的创新实践中，以“滴滴出行”为代表的网络预约出租汽车服务经营者（以下简称“网约车平台公司”）对现有的行政管理挑战极大，也饱受争议根据2016年7月颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的定义：网络预约出租汽车经营服务（以下简称“网约车服务”）是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动[1]（一）网约车服务的井喷式发展网约车服务是伴随着移动互联网的普及而出现的，同时也持续推动了生活服务市场的蓬勃发展中国在生活服务类应用，尤其是O2O模式的构建方面走在了全球前列2015年，以中国高成长应用前30名为例，生活服务类应用占到一半[2]其中，Uber、“滴滴出行”等服务于日常生活场景的典型应用快速兴起，用户逐渐习惯于通过获取线下的便利服务以网约车软件为入口的“移动出行”已经用“互联网+”的新思路打破了传统交通客运行业的运营模式，并形成了体量巨大的新业态易观智库的数据显示，2015年中国移动出行市场交易规模达到了681.6亿元，2015年新增的交易额主要由专车和拼车的细分领域贡献。

[3]与此同时，中国移动出行市场出现多次融合兼并，“滴滴出行”占据了龙头地位艾瑞咨询发布的《2016年中国移动端出行服务市场研究报告》显示，截至2015年底，在所有的移动出行服务中司机总数达到了1871.4万人其中，1500万司机在使用“滴滴出行”，并在2015年全年完成了14.3亿订单，成为行业领头羊[4]2016年8月1日，“滴滴出行”宣布与“优步”全球达成战略协议，“滴滴出行”将收购“优步”中国的品牌、业务、数据等全部资产，在中国内地运营这也成为中国互联网史上最大的并购案，行业寡头格局逐渐形成[5]（二）政府规制面临的主要问题移动出行类软件的出现直接影响了出租车行业，双方的博弈日益激烈，最直接的体现就是出租车司机的集体抗议行为2015年，沈阳、杭州、南京等城市不同程度地出现出租汽车有组织罢运在其他国家，2014年以来从英国伦敦到意大利米兰，超过3万名出租车和豪华车司机举行罢工，督促欧洲各国政府制定严格政策限制Uber的发展[6]这些事件的发生，一定程度上影响社会稳定，也对政府形成了越来越大的压力伴随着2012年出租车打车软件的大量涌现，交通运输部于2014年7月下发了《关于促进软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，明确指出“出租汽车电召服务包括人工召车、软件召车、网络约车等多种服务方式”，将网约车纳入了出租汽车“电召服务”模式。

该文件明确要求各地加强顶层规划设计，着力营造开放、公平、规范、有序的健康发展环境，积极鼓励支持各类出租汽车电召服务方式协调发展，推动建立高品质、多形式的出租汽车服务体系，保障人民群众享有均等化出行服务，为人民群众出行提供更加便利的条件可以说至少在2014年7月，网约车服务对现有行政管理模式的影响都较为有限，那么在互联网企业和相关资本大量涌入这一市场后出现了哪些问题呢？一是各方对网约车的前置条件不认同政府管理者认为，网约车首先应是具有运营许可的出租车辆，也只有具备这一条件才可能开展网约车服务对以“滴滴出行”为代表的网约车平台企业而言，这种行政许可是“束缚”其发展的这些企业将自身定位为“整合闲散资源，降低社会运营成本、提升经济效益、增加就业供给”的社会服务型企业，为大众提供基于互联网的信息中介、金融支付与保障服务后者并不认为具有出租车辆运营资格是其前置条件，矛盾自然就出现了二是网约车对巡游式出租车的颠覆移动互联网的快速发展改变了过去“路边拦车（扬召）”的方式，将线上与线下相结合，实现了乘客与司机在上车前到下车后一个完整的服务闭环，优化了乘客与司机的服务体验，改变了传统出租车服务方式，这无疑是对现有巡游式出租车服务造成了冲击。

另外，现有租赁车辆主要来源是汽车租赁公司，而租赁车是否可以从事专车运营，在传统出租车管理上并没有规定互联网的应用只是重塑其业务流程，不能彻底改变交通行业的本质无论采用何种新技术，交通出行的关键要素：乘客、司机、监管者以及车辆、道路缺一不可，社会服务和监督仍是行业发展的必要条件，而政府管理的角色如何体现就成了新问题三是法律法规对提供网约车平台企业的规范不足对网约车服务中责任主体进行定位与定性，是规范其发展的根本部分网约车平台企业负责人表示，平台只是信息撮合的中介，在驾驶员和乘客之间搭建信息沟通、支付等服务的桥梁，只承担信息服务的责任而不少专家指出，网约车平台所提供的服务在本质上就是运输服务，需要承担承运人责任网约车在法律法规方面除了行业准入的问题之外，打车软件的运营模式不同于出租车的按公里计价，缴税少甚至不缴税，也没有所谓的“份子钱”，[7]自然获利更佳，这也就引起了传统出租车司机和租赁企业的不满，直接导致其对现行法律法规合理性的质疑此外，移动专车、拼车服务等按照现行法律法规均涉嫌“黑车”运营等问题，也难以避免地造成政府管理上的困扰四是安全问题安全和服务决定了网约车的成败，而安全又体现在信息安全和运输安全两个方面。

个人出行数据是网约车平台企业最为重要的数据资产，同时也是准确度极高的个人生活类数据通过运用大数据技术，平台企业可以对乘客和司机的出行行为、消费特征和个人喜好等进行分析，获得更为广泛的个人信息滴滴出行”负责人曾表示“滴滴的优势源于数据，四年来它收集了大量的数据，包括用户打车地、目的地、打车峰值时间以及400个中国城市的繁忙路线”[8]我国的个人数据保护立法尚处于起步阶段，还没有制定一部规范个人数据保护的基本法，而中国迅猛发展的电子商务以及大量曝光的个人信息失窃案件，也让社会对网约车平台的数据安全提出了质疑更为严重的是，网约车很多是私家车车主注册，网约车平台缺乏实质性的审核，安全保障完全凭借企业自身的责任感和自律行为来支撑，缺乏机制性的行业规范据某网约车平台企业统计，目前市场上有超过85%的注册车辆为私家车[9]在深圳市公安部门所做的初步排查中发现，深圳网约车驾驶员群体中有吸毒前科人员1425名、肇事肇祸精神病人1名、重大刑事犯罪前科人员1661名一些被注销驾驶证的毒驾人员，仍利用被注销的驾驶证再次注册成为网约车驾驶员[10]此外，网约车出现交通事故后各方该如何划分责任，也成为政府治理中的棘手问题，所有者也都迫切需要相关部门采取措施加强监管，规范网约车市场的运行，创造一个良好的行业发展环境。

三）网约车平台企业的回应针对移动出行所出现的诸多问题，以“滴滴出行”为代表的网约车平台企业举起了“共享经济”“互联网+交通”等大旗，用技术创新的标签和“民意支持”来寻求和标榜自身行为的合法性针对业务中与现有政策发生冲突的部分，企业认为是技术创新“倒逼”政策发展的行为，问题应由旧制度负责同时，企业强调现有业务在整合资源、降低成本、提高效率、增加就业等方面的社会意义，力图从政府、公众和媒体获得更多的支持，进而主导市场规则的制定，减少政府规制的束缚同时，企业与政府部门积极开展合作，通过建立共同的信息平台，赢得合法地位比如上海官方背景的海博出租与“滴滴出行”签署战略协议，在出租车、专车、巴士以及汽车后市场等领域展开合作[11]此外，网约车企业通过将引入平台的私家车挂靠第三方租赁公司，将司机以劳务派遣的方式雇用，或者在一定程度上改变了运营模式聘用专职司机，进而使“专车”和“快车”运营行为处于法律监管之下滴滴出行”还成立了打通公司内部各平台的安全管理委员会，[12]以回应管理部门对网约车发展的关切短短几年内，以“滴滴出行”为代表的网约车服务在国外模式基础上适应了我国经济社会发展的需要，成为基于互联网的创新创业浪潮中诞生的新兴事物。

但在对其服务内容和运行过程进行拆解和剖析后，人们不难发现互联网所带来的创新变革其实质并不复杂，政府对这类创新进行适当规制，以保障社会公共利益仍然是十分必要的二 政府治理的应对策略网约车的发展过程及其相关的利益博弈，反映了互联网新兴服务对政府治理产生的影响政府治理部门在新兴服务的应用过程中常常处于被动究其原因，主要是行政管理对象相对滞后只有出现问题才会发现现有行政管理中的不足在这一过程中，互联网发挥了重要作用，一方面为行政管理提供了监督的手段，进而评估其对公共利益的影响；另一方面，对如何调整现有行政管理措施提供了依据，以回应这些变化，尽可能地减小其副作用，提高其正效应那么，如何应对网约车这一新兴事物呢？（一）国际范围的应对经验网约车服务的政府规制问题是各国政府的“心病”以“滴滴出行”主要的国际竞争对手“优步”（Uber）为例，各国政府对其制定出不同的监管政策法国政府采用了“一刀切”的政策，全面禁止“优步”打车服务新加坡陆路交通管理局计划采取类似的政策，对第三方打车软件服务进行规范管理其前提是所有提供类似服务的司机必须持有出租车驾照，且他们的车辆已被注册为“出租车”澳大利亚各州所实施的法规也不尽相同，但其主要思路是不让“黑车”得利，罚款对象不仅仅是“黑车”司机，也包括乘客。

德国的汉堡和柏林的监管部门曾先后发布禁令，即以司机没有合法执照、乘客安全无法得到保障为由，禁止“优步”提供以赢利为目的的私家车载客服务[13]对于专车应用软件可能分散司机注意力，影响公众安全的问题，在相关事故发生后，“优步”公司扩大了其保险范围，除了对司机载客期间发生的车祸提供最高100万美元的第三方责任险之外，也增加了对车辆在空驶状态但“优步”设备开机时段内的保障，为受害者提供每人最高5万美元、单起事故总额最高10万美元的赔偿，而这仍远远低于车辆载客时段的保险二）国家层面的应对策略在我国，传统出租车行业的行政许可与监管是由交通运输部统一进行的随着经济社会的快速发展，传统出租汽车行业的弊端不断凸显，竞争力相对于网约车而言普遍较弱，管理和服务水平都亟待提升随着公众对交通出行需求的日益迫切，而汽车销售政策又处于限制状态，“黑车”现象应运而生，这也成为包括交通运输部门在内的城市管理者们面临的一大难题随着未取得出租车经营许可的“专车”和“顺风车”的出现，“黑车”的认定日益复杂，获利者不认为其违法违规，利用各种手段进行“洗白”，而管理者也陷入两难境地，对“创新创业”与“共享经济”的标准和尺度难以把握，在执法过程中越来越迷茫。

从中央部委层面看，国家应对以“滴滴出行”为代表的网络预约出租。