城市土地储备运行模式的研究.doc

城市土地储备运行模式的研究“土地是人类赖以生存的立地之本，是不可再生的宝贵资源为了能从长远的角度促进城市的发展，有效的控制土地市场，世界上大多数国家或地区均建立了强制性的土地收购制度它是一种国家或者政府为了公共目的，以强制收购或购买的方式取得土地的行为 1.国外土地储备的运行模式研究城市土地储备制度作为政府调控土地市场的一种重要手段，最早起源于1986年的荷兰，随后，在瑞典、法国、德国、英国等国家也建立了类似的机构随着时间的推移，土地储备的功能也逐渐完善，美国和欧洲许多国家已将这种储备机制称为“土地银行”，比如瑞典的斯德哥尔摩市拥有西欧最大的土地银行国外主要通过土地银行来实现的土地储备土地银行是代表城市政府集中进行土地征购、整理、开发、储备、供应的专门机构，是政府参与和调控土地市场的基本工具，其主要目的是为了保障城市发展所需要的土地可以及时获取，重点在储备——储存起来以备未来使用由于它在土地资源配置和土地资产增值方面具有类似商业银行在金融市场中的地位和作用，且主要管理城市建设用地，因此将其称为城市土地银行（“Land Banking”）土地银行是政府高效控制城市土地开发利用的一种常用手段。

无论是在土地国有为主的国家，如瑞典、荷兰，还是在土地私有制为主的法国和美国，都是利用土地银行来解决城市发展中遇到的问题，如住房困难问题、市政设施与交通用地问题、绿地与公园等公益性用地的保护问题、新区开发与旧城改造问题等等上世纪60 年代的新加坡也借助于土地银行，大大加快了城市更新的步伐在这些国家走向发达国家的成长过程中，土地银行使这些国家的大城市相继发展成为环境一流的国际城市根据政府对私人土地所有者从土地获益的政策的不同，国外土地储备制度可分为两类一类以瑞典和荷兰的土地储备制度为代表，为了提升公共福利，私人土地所有者对土地的利用应服从于国家的需要；另一类以法国为代表，国家重视个人的机会，私人土地所有者可以从土地中获得土地增值收益1.1 国外土地储备的运行过程国外的城市土地征购储备的运行模式由三个主要环节组成:收购、储备和出让收购有四种形式:“收”、“购”、“换”和“征”；储备包括两部分内容:开发(再开发)和储备1.1.1 土地的征购集中许多国家的市政当局，先于开发商从分散的土地所有者手中购买土地，从而持有大量待开发土地土地储备的主要来源是城市周边的农村土地和尚未被充分利用或被规划为公共设施建设的城市用地。

市政府领导的专门机构在全市范围内勘察寻找未来有发展潜力的土地，通知土地所有者并给出一个比较公平合理的价格，若土地所有者不接受这个价格，那么由房地产法院来确定该土地的价值土地征购机构再调集资金并支付土地费用通常土地费用包括土地现值、建筑物价值和拆迁费用等土地所有者必须将土地出售给政府，因为市政府都拥有土地优先征购权1.1.2 土地的储备政府将从土地所有者手中购得的土地经过储备后再在市场上出让储备目的两个方面：第一，让储备的土地升值，如斯德哥尔摩市的土地价格与生活消费价格指数走向一致；第二，出让的土地只是土地银行中小部分已进行了前期开发土地（经过三通、五通、七通一平的“熟地”），大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农用地也需要继续投入使用对已规划好的准备投入市场的土地，政府先进行土地平整、修路、铺人行道、供水排污设施后，再出租或出售通常政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率1.1.3土地的出让根据城市建设用地的需要，政府将已经完成前期开发的熟地，经过一段时间储备后，分期分批的以出租和出售方式推向市场经过储备后进入市场的土地，其价格取决于该土地的使用性质，而不取决于在土地上的实际投入费用。

例如，工商业用地的土地出让价格总是高于政府投入的前期开发费用，而资助性的住宅用地和公益事业用地的租售价格则低于市场价格土地的收购、开发、规划，一般由政府授权的专门机构如土地银行或政府控股具有专业的技术土地发展公司来执行1.2国外土地储备的运行模式的借鉴各国土地储备经过长期的实践取得了一些成效法国、荷兰、瑞典等国的土地储备，促进了城市的有序发展，提高了土地利用效率，缓解了城市人口成长的压力，创造了高品质的文明城市环境1.2.1 国外土地储备的运行模式的特点（1）从政策目标看，土地储备制度的初衷来自都市人口急剧增加、从而导致住宅供给压力、地价急剧上涨等城市发展问题因此，各国实行土地储备政策的目标基本定位是促进城市有计划且均衡发展、提供住宅、改善都市生活环境、抑制土地投机、平抑地价部分国家将土地储备作为处置闲置土地和推行环保政策的重要手段如美国麻省为处置废弃的军事基地实行了土地储备制度，德国鲁尔地区为促使工矿企业土地的再开发建立了土地基金2）从储备土地来源看，国外城市储备土地的主要来源是城市周边的农地和城市内部未得到利用的土地或者被规划用于公共设施建设的土地如瑞典，公有土地在整个城市中占据重要地位，截止1964年，斯德哥尔摩郊外土地的70%都属于政府所有，该市几十年的建设都是利用公共土地；瑞典鼓励市、镇、村土地公有，在城市开发前，由政府收购土地，以保证城市规划的实施和消除土地私有制的弊端。

3）从土地取得手段和相应价格看，各国土地取得的方式，大多以协议购买为主，但为了以合理的价格获得城市开发建设用地，优先购买权则是必要的辅助手段各国对于储备土地的土地价格补偿计算主要有三种方式：现时的土地使用价值、冻结价格和市价通常情况下，以现行的土地使用价值和冻结价格进行土地储备的地方，对城市土地价格的影响力，比以市场价格补偿影响大例如瑞典和加拿大某些城市，土地储备都在秘密状态下进行，以此来保证征收权和优先购买权的行使；美国则通过交换和设定租赁权的方式取得储备土地4）从土地处置方式看，各国在处置储备的土地之前，都进行土地的整理和改造工作，使土地具备足够的开发条件，能满足受让人的开发目的，减少土地开发时间和成本的不确定性土地处置方式多采用出租和出售一般来说，以采取出租方式为主的国家，其政策目标的成效较为卓越，租金的设置比较灵活，国家也可以相应获得土地价值上涨的部分收益5）从土地储备机构设置看，多数国家的土地储备活动，都由地方政府来执行，少数则由州政府或区域性机构主动参与，通过影响地方政府而共同执行土地储备政策6）从土地储备的资金运行方式看，大部分土地储备活动所需资金，是以中央政府补助、贷款以及发行债券取得，只有少数部分靠地方政府税收来源。

各类财政金融手段的配合为土地储备制度的实现提供了必不可少的资金来源7）从土地储备制度的配套体系看，各国都颁布了相应的法规体系作为土地储备制度的配套法案这些法规增加了制度的透明度和规范性，也确保了土地储备制度的顺利实施与土地市场的稳定另外，土地储备制度也必须与城市规划和土地利用计划进行结合，以保持城市的有序发展和促进社会公益的最大化1.2.2 国外土地储备的运行模式的启示分析国外土地储备制度的建立和发展，与我国土地储备制度建立的起因和目标存在较大差异总体看来，国外是土地市场机制建立起来后，由于投机严重、地价上涨而采用的土地储备制度弥补市场缺陷；而我国是在土地市场机制还没有完全建立起来，隐性市场广泛存在、地价受到抑制的前提下，希望建立土地储备制度来完善市场的此外，在土地所有制、公众对土地公有的态度、地方政府的组织结构、土地处置与地价管理模式、储备土地范围、配套制度建设等诸多方面的问题，都与国外有显著区别但是，综合考察各国的土地储备制度，不少值得我们借鉴的经验1） 土地收购储备是一种特殊的强制能力 土地收购储备是一项特殊的具有强制性的行政权力，收购过程不须征购方同意，土地的征购与否，完全按照城市建设的发展和土地市场的需要，按照有关法律规定执行。

2） 土地收购遵循的市场补偿原则土地收购是把私有的土地转化为公众所有，根据西方国家私有财产受法律保护的原则，应该对这种私产公有化的行为进行合理的经济补偿国外的土地征购补偿标准基本一致，一般按照土地的市场价格为依据所谓土地市场价格，是指与土地所有者拥有的土地权力和利益一致的价格，以被收购土地原用途的市场价格作为评估标准，并非收购双方在土地市场上的协商价格原因在于，土地的规划改变或者收购导致的土地的增值部分属于土地外部增值，与原土地所有者无关，其增值部分应该归政府所有3） 土地收购需要必须的法律保障从各国的土地收购的发展情况来看，为使土地储备计划顺利实施，许多国家的立法机构都指定了配套的法律制度来配合土地的征购在土地银行实施比较早的国家，如瑞典和荷兰两国法律都规定了政府对土地拥有收购权和优先购买权，这对于土地从分散的私人手中集中到政府手中起到了保障性的作用4） 土地收购必须按计划进行各国政府均以城市中长期发展规划和城市土地利用规划为基础，制定详尽、科学的土地出让年度计划在土地收购储备实施过程中，土地出让计划的制定坚持层次性、公开性和合理性原则层次性指土地出让计划具有近期（本年度）出让规划、中长期出让规划。

公开性指城市的土地利用规划要向社会公布，使社会了解未来政府出让土地详细情况，为投资者提供详尽的决策依据合理性指城市土地出让计划既要科学，又要便宜操作5） 垄断一级市场与开放二级市场政府对于城市土地必须完全的市场垄断，做到“一个池子蓄水，一个笼头放水”，控制一级土地市场同时，政府根据土地利用规划统一进行土地收购，再按土地年度出让计划将土地使用权出让给土地使用者或开发商对于已经出让的土地，在符合有关法律的情况下，允许土地使用者将尚未到期的土地自由的进行出让、转让、租赁、抵押，促进二级土地市场的活跃6）土地储备需要充足的后备资金如果没有充足的土地储备资金，很多中小城市的土地储备机构，不得不将储备的土地很快出售，出售虽然可以很快回笼资金，但是失去了获取土地未来升值收益的机会，也不利于所收购土地的统一规划实施国外土地银行收购资金的来源渠道主要有：银行提供的长期低息贷款、发行土地银行债券、发行可上市交易股的土地银行股票、民间资金等建立有效的土地储备体系，需要巨大的资金支持，我国土地储备的建立和运行可以借鉴瑞典、荷兰的筹资方式，拓展土地储备资金的渠道，多元化地筹集资金7）规范收购程序和政府土地出让行为土地收购是土地权益转移的强制性过程，而不是转移双方自愿的交易行为。

因此，市场经济国家都对土地收购程序制定有严格的程序，以保证土地收购过程的规范性和合法性2. 我国城市土地储备基本运作模式 我国的土地储备制度最早起源与上海1996年8月上海市政府为了解决来来房地产市场上土地的供应超量问题，成立了第一家土地储备机构——上海市土地发展中心1997年8月，杭州市为了解决杭州国企改革中的土地资产处置问题，也成立了“土地储备中心”在1999年的“全国集约用地市场研讨会”上，国土资源部以内部通报形式向全国推广杭州市开展土地储备的经验；2001年国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”经过几年的发展和运作，到2005年初，全国30个省市共有土地储备机构2000多家，绝大部分市县都成立了土地储备机构土地储备制度已成为城市政府提高城市土地利用效率、规范和控制土地市场的有效工具，成为城市经营的一个重要组成部分本文的核心内容是比较现有的土地收购储备模式，剖析土地收购储备制度运行中存在的问题从进一步完善土地收购储备制度目的出发，在研究国外土地储备实践的基础上，分析土地收购储备的发展背景，探讨分析以上海为代表的市场主导型、以。