公共需要与财政职能.ppt

第一章 公共需要与财政职能,经济管理系朱永德教授 ydzhu@,第一章 公共需要与财政职能,第一节 社会公共需要理论 第二节 市场、政府与财政 第三节 财政职能,第一节 社会公共需要理论,美国著名财政学家理查得.A.马斯格雷夫研究财政时从区分公共需要与私人需要开始 他说：以资源利用的决定为转移并以私人需要与公共需要之间的区别为基础这种区别是我们所关心的，因为这是财政职能的核心社会公共需要的特征,社会公共需要是相对与私人个别而言的，它具有以下的特征： 1、社会公共需要是社会公众在生产和工作中的共同的需要，它不是普通意义上的人人有份的个人需要或个别需要的数学加总 2、为了满足社会公共需要而提供的公共物品，可以无差别地有应当享受的每一社会成员共同享用，一个或一些社会成员享用这种公共物品，并不排斥其他社会成员享用；而为满足个人需要或个别需要提供的产品和服务，只能为某个别或某集体所享用，排除了其他社会成员享用的可能社会公共需要的特征,3、社会成员享用为满足社会需要的公共物品，勿需付出任何代价，或只支付与提供这些公共物品的所费不对称的少量费用；满足个人需要或个别需要的产品和服务，必须等价交换，支付等价方可享用。

4、为了充分界定社会公共需要，还有必要引入“外部效应”的概念外部效应”是指一个消费者或生产者对其他消费者或生产者带来利益或损失外部效应根据承受单位收益和受损，分为正的外部效应（或称为外部经济）和负的外部效应（或称为外部不经济）社会公共需要的特征,5、满足社会公共需要提供的物质手段只能来自社会产品的剩余部分，如果剩余产品表现为价值形态，就只能是对“M”部分的抽取 社会公共需要涵盖的范围颇广，包括政府执行其职能以及执行某些社会职能的需要诸如行政、国防、文化教育、卫生保健、生态环境保护的需要，也包括基础设施、基础产业、支柱产业和风险产业的投资，从广义上讲，还包括为调节市场经济运行而采取的各种措施和各项政策提供的服务，等等第二节 市场、政府与财政,一、公共物品的提供方式 二、市场失灵与政府干预,一、公共物品的提供方式,满足社会需要有两个系统，一是市场，二是政府 市场提供私人物品，政府提供公共物品这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的 市场是通过买卖提供产品和服务的市场买卖要求利益边界的准确性 由于公共物品具有非排他性和非竞争性的特征，容易出现“搭便车”现象因此，市场只适于提供私人产品和服务，对提供公共物品是失效的。

提供公共物品是政府活动的领域，是政府的首要职责二、市场失灵与政府干预,市场是一种有效率的运行机制，但市场经济本身具有固有的缺陷，经济学称之为“市场失灵” 正是由于市场机制在许多领域无效或缺乏效率，政府介入或干预才有了必要性和合理性的依据二、市场失灵与政府干预,1.自然垄断 2.外部效应与公共物品 3.信息不充分 4.收入分配不公平和经济波动,1.自然垄断,市场效率是以完全自由竞争为前提的，然而现实的市场并不具备这种充分条件当某一行业在产量达到相对较高水平之后，就会出现规模收益递增和成本递减的趋势，这时就会形成自然垄断垄断者可能通过限制产量，抬高价格，使价格高于其边际成本，获得额外利润，从而丧失市场效率 对付垄断，政府可选择的干预措施有： （1）公共管制，即政府规定价格或收益率； （2）政府在垄断部门建立公共生产，并从效率或社会福利角度规定价格2.外部效应与公共物品,完全竞争市场要求成本和效益内在化，产品生产者要负担全部成本，同时全部收益归生产者所有 但由于外部效应的存在，当出现正外部效应时，生产者的成本大于收益，得不到应有的效益补偿，因而市场竞争就不可能形成理想的效率配置 外部效应典型的例子是公共物品，因而大部分公共物品的效益是外在化的。

外部效应也要求政府介入或干预，主要手段有： （1）行政法律手段，政府可以命令排污工厂停产或限期治理污染； （2）财政手段，征税、提供公共物品、补贴等3.信息不充分,竞争性市场的生产者和消费者都要求有充分的信息生产者要知道消费者需要什么，需要多少，以及需求瞬息万变的变化消费者要知道产品的品种、性能和质量生产者之间也需要相互了解而市场经济条件下生产者与消费者的生产、销售、购买都属于个人行为，都不可能掌握必要的信息 在这里政府所要做的事情，就是向社会提供有关商品供求状况、价格趋势以及宏观经济运行和前景预测资料 政府提供充分的信息，是弥补市场的缺陷，是一种社会服务，也属于公共物品的范畴4.收入分配不公平和经济波动,市场经济即使是有效率的，但是不可能兼顾公平失业、通货膨胀、经济波动是市场经济固有弊端，这是经济学的常识问题这就需要政府干预，保持国民经济的稳定和发展在这方面政府干预的主要手段是财政政策和货币政策 政府干预市场主要有三种手段： （1）行政法律手段 （2）组织公共生产 （3）财政手段 政府干预是为了弥补市场失灵政府干预失效，是指政府干预不仅没有弥补市场失灵，而是干扰了正常的市场规则，损伤了市场效率。

政府职能越位，代替了市场职能，也是政府干预失效的表现财政含义的概括,财政是政府集中一部分国内生产总值或国民收入来满足社会公共需要的收支活动； 或者说，是政府从事资源配置和收入分配的收支活动，并通过收支活动调节社会总需求与总供给的平衡，以达到优化配置、公平分配、经济稳定和发展目标第三节 财政职能,财政职能的概括 资源配置职能 收入分配职能 经济稳定与发展职能,财政职能的概括,1、财政职能是指财政作为一个经济范畴所固有的功能，只要存在着财政，这种功能就不会消失 2、以政府与市场关系为基本立足点政府与市场关系是实行社会主义市场经济或者说是经济体制转轨中的基本问题，所以政府与市场关系是重新认识财政概念的基本立足点，也同样是概括财政职能的基本立足点 3、经济学研究国民生产总值或国民收入决定及分配是采取部门法，将整个国民经济分为政府、企业（集体）、家庭（个人）和进出口四个部门，研究财政同其他经济活动的相互关系，也就是研究政府与企业、家庭和进出口之间的关系 财政职能是指财政本身所具有的内在职责和功能一、资源配置职能,资源配置，广义的理解是指社会总产品的配置，狭义的理解是指生产要素的配置资源配置就是运用有限的资源形成一定的资产结构、产业结构以及技术结构和地区结构，达到优化资源结构的目标。

经济学的核心问题是研究资源配置以及与此相关的问题资源配置就是资源的使用方式和使用结构问题 财政的配置职能是由政府介入或干预所产生的，它的特点和作用是通过本身的收支活动为政府提供公共物品提供财力，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态 资源配置职能，是指财政把有限的经济资源作有效的配置，以满足公共需要的职能财政配置的机制和手段,1.确定财政收支占国内生产总值（以下简称GDP）合理比例（F/GDP） 2.优化财政支出结构 3.合理安排政府投资的规模、结构，保证国家的重要建设 4.通过政府投资、税收和补贴，调节社会投资方向 5.提高财政配置本身的效率1.确定财政收支占国内生产总值 合理比例（F/GDP）,根据社会主义市场经济下的政府职能确定社会公共需要的基本范围 确定财政收支占国内生产总值的合理比例（F/GDP），从而符合高效的资源配置原则2.优化财政支出结构,支出结构也就是财政资源内部的配置比例，如生产性支出与非生产性支出比例，购买性支出与转移性支出比例 前一个比例表明资本品和消费品的配置结构，而购买性支出的比例则表明财政配置功能的大小，对社会资源的配置状态起重要作用。

3.合理安排政府投资的规模、结构， 保证国家的重点建设,政府投资规模主要指政府投资在社会总投资中所占的比重，表明政府对社会总投资的调节力度 而政府投资结构和保证重点建设，在产业结构调整中起着重要作用，这种作用对发展中国家有着至关重要的意义4.通过政府投资、税收和补贴， 调节社会投资方向,通过政府投资、税收和补贴，调节社会投资方向，引导社会各方面的投资行为,提高社会投资整体效率5.提高财政配置本身的效率,比如，对每项生产性投资的确定和考核都要进行成本——效益分析； 税收作为财政收入的主要形式，也存在税收收入与税收成本的对比问题二. 收入分配职能,收入分配的目标是实现公平分配而公平分配包括经济公平和社会公平两个层次 经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入和要素收入相对称，它是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的 在个人消费品的分配上，实行按劳分配，个人通过诚实劳动合法经营取得收入，个人的劳动投入与劳动报酬相对称，这既是效率原则，又是公平原则二. 收入分配职能,但在市场经济条件下，由于各经济主体或个人所提供的生产要素不同、资源的稀缺程度不同以及各种非竞争因素的干扰，各经济主体或个人获得的收入会出现较大的差距，甚至同要素及劳动投入不相对称，而过分的悬殊将涉及社会公平问题。

社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内 平均不等于公平，甚至是社会公平的背离 收入分配职能，是指财政通过收入再分配机制，重新调整由市场决定的国民收入和财富的分配，达到社会认为“公平”和“公正”的分配状态的职能财政实现收入分配职能的机制和手段,1.划清市场分配与财政分配的界限和范围 2.规范工资制度 3.加强税收调节 4.进行转移支出.,1.划清市场分配与财政分配的界限和范围,原则上属于市场分配的范围，财政不能越俎代苞，凡属于财政分配的界限和范围，财政应尽其职 如应由市场形成的企业职工工资、企业利润、租金收入、财产收入、股息收入等，财政的职能是通过再分配进行调节 如医疗保健、社会福利、社会保障等，则应改变目前“企业办社会”的状况，由财政集中分配，实行社会化2.规范工资制度,这里是指由国家预算拨款的公务员的工资制度以及相似的事业单位职工的工资制度 凡应纳入工资范围收入都应纳入工资总额，取消各种明补和暗补，提高工资的透明度； 实现个人消费品的商品化，取消变相的实物工资； 适当提高工资水平，建立以工资收入为主、工资外收入为辅的收入制度3.加强税收调节,税收是调节收入分配的主要手段： 通过间接税调节各类商品的相对价格，从而调节各经济主体的要素分配； 通过企业所得税调节公司的利润水平；通过个人所得税调节个人的劳动收入和非劳动收入，使之维持在一个合理的差距范围内； 通过资源税调节由于资源条件和地理条件而形成的级差收入； 通过遗产税、赠予税调节个人财产分布；等等。

4.进行转移性支出,通过转移性支出，如社会保障支出、救济支出、补贴等，使每个社会成员得以维持起码的生活水平和福利水平三.经济稳定与发展职能,发展和增长是不同的概念 增长是指一个国家的产品和劳务的数量的增加，通常用国民生产总值或国内生产总值及其人均水平来衡量 发展比增长的含义要广，不仅意味着产出的增长，还包括随着产出增长而带来的产出与收入结构的变化以及经济条件、政治条件和文化条件的变化 发展是一个通过物质生产的不断增长来满足不断增长的人们的基本需要的概念，对发展中国家来说，包括消除贫困、失业、文盲、疾病和收入分配不公平等现象 经济稳定与发展职能是指通过财政活动使国民经济达到持续、稳定、健康发展的职能财政实现和发展职能的机制和手段,1.经济稳定的目标集中体现为社会总供给和社会总需求的大体平衡如果社会总供求保持了平衡，物价水平就是基本稳定的，经济增长也是适度的，而充分就业和国际收支平衡也是不难实现的财政政策是维系总供求大体平衡的重要手段 2.通过一种制度性安排，发挥某种“自动”稳定作用，例如累进税制度、失业救济金制度，都明显具有这种作用财政实现和发展职能的机制和手段,3.通过投资、补贴和税收的多方面安排，加快农业、能源、交通运输、邮电通讯等公共设施的发展，消除经济增长中的“瓶颈”，并支持第三产业的兴起，加快产业结构的转换。