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作为国家正式制度的信访制度马跃（淮北市委党校，安徽淮北235000）内容摘要：为什么信访制度在中国延续了几千年？本文研究发现，信访制度 不是老百姓建立的，而是中央政府建立的；不是非正式制度，而是国家正式制度， 是中国政治体制的重要组成部分，是管理国家的日常形式；信访制度既是为百姓 服务的，更是为国家服务的，是为了弥补体制缺陷和国家长治久安而建立起来的关键词：国家正式制度； 信访制度； 监控； 纵向分权体制； 纠错权、问题的提出许多学者研究发现，中国信访制度可以追溯到上古时代，历经数个朝代，出 现了直接上书、信函投书、诣阙诉冤、挝登闻鼓以及邀车驾等多种形式汉明帝 时儒生杨政邀车驾为其老师鸣冤，汉明帝深受感动而赦免了其老师，这是能找到 邀车驾信访的较早事例［1］明代，黄州同知安贞因与上司不睦，被诬陷下狱， 经其家人再三申诉，地方大员均不予受理，其女儿一怒之下就赶进京城，大胆取 下红牌闯入内宫，直接向朱元璋本人告了“御状”，结果替父亲打赢了这场官司， 一时轰动朝野，传为美谈［2］在规范和治理信访方面，国家建立了逐级上访、交办、派员审理、会审、御 裁等制度平民百姓若有冤屈，先至县衙申诉，后逐级上诉。

凡中央信访机构收 受的信访，一般由皇帝等人批阅后交原告所在地的衙门或原告所在地的上级衙门 办理有些重大上访案件，为弄清事实真相，皇帝委派朝官赴地方调查处理，有 时也指派地方大员审理对一些重大疑难案件，皇帝命朝廷各部门共同审理，清 朝称为“九卿会审”特别重大的案件由皇帝亲自审理和处理［2］晚清杨乃武 与小白菜一案，经圣裁才最终结案［3］信访制度被称为“直诉”制度，即在正常司法程序外创立的另一种告诉制度 当代中国信访制度与中国古代的“直诉”制度存在着一定的“血缘”关系，一定 程度上体现了历史的延续和传承我们要考虑的问题是，在相对完善的制度体系 之外，为什么还要创立这样一种制度，把老百姓的信访活动合法化？在庞大而严 密的国家机构之外，为什么还要设立一套专职的信访处理机构？尤其是，为什么 信访制度在中国延续了几千年，并且越来越完善？信访制度与中国政治体制是什 么关系？苏力说：“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有 语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解 ［4］已有 研究大多从党的群众路线、保护百姓利益、公民权利以及不同救济方式的比较等 角度探讨信访制度存在的必要性与合理性，本文试图从中国政治体制的角度探讨 信访制度的功能和作用，以更加深刻地理解信访制度存在的意义。

二、信访制度与自上而下的监控信访制度到皇帝时代就更加完善了皇帝面临一个地域广博、人口众多的国 家，没有精力直接处理老百姓所要求的一切事务，不可能直接从事征集赋税劳役 之事，不得不建立众多层级和机关，不得不授权和依靠广大官吏来治理百姓帝国组织体制是皇帝领导的分层分部门系统分层方面，大致包括中央、地 方和基层三个大的层次中央既包括位于京城的机关，也包括派驻地方的机关， 派驻地方的机关演变为地方常任机关后，不得不再次安排派驻机关地方和基层 组织设置，代有变更秦汉时设郡、县两级，隋唐时改为州、县两级，宋代设路、 州、县三级，元代设省、路、府、州、县五级，明清设省、府、县三级基层组 织，秦汉至南北朝设乡、亭、里、什、伍五级，后魏设乡、党、里、邻四级，隋 唐设乡、里、保、邻四级，宋代基层或实行保甲体制，或者实行乡里保邻体制， 明代设乡、里、甲三级，清代设乡、保、甲三级分部门方面，中央行政机关，皇帝之下是宰相，宰相之下是九卿或三省六部， 秦汉时以九卿为主要行政机关，隋唐以后是三省六部为主要行政机关六部以下 是二十四司明清时，皇帝直接领导六部地方上仿照中央设置相应机关皇帝 依靠少则几万多则几十万的官员和几百万吏员以及广大乡绅和基层保甲长来管 理国家和治理百姓。

如何监管这支庞大的官吏队伍，是帝国面临的一大难题，而难中之难的是如 何获取真实信息国家建立了巡视、上计、考核、奖惩、任免等制度，但仅仅依 靠自下而上的汇报和自上而下的考核，是很难获取真实信息的各级官员极力隐 瞒对自己不利的信息，对上汇报的总是对自己有利的信息，对下传达的是自己想 传达的信息可以编造假材料、制造假现场来应付巡视与考核为突破信息封锁， 实现对全国臣民的有效监视与控制，秦汉时便建立了直接由皇帝领导的监察机 关汉武帝时，官吏不法行为日渐增多，于是全国被分为十三个监察区，分派十 三道刺史，以皇帝亲自制定的“六条”问事六条之中，除第一条针对强宗豪右 以强凌弱外，其余全部针对郡守贪腐、草菅人命、包庇子弟犯奸作科等行为［5］ 后来，监察范围扩展到各级官吏从六条问事中可以看到，在皇帝心中，监督制 裁各级官吏的不法行为是监察机关的主要职责为更有效地行使监察权，皇帝给 予了监察机关弹劾权、司法权、审计权、调查权，甚至风闻奏事和随机处置权 明朝在正常的监察组织外，还建立了特殊的监察组织，即锦衣卫、镇抚司、东厂、 西厂和内厂等特务组织中国监察制度是相对发达的除了皇帝以外，任何官员都在监督之下这种 监督包括来自于上级的监督，来自于监察系统的监督,来自于下属或者群众控告、 密告的监督。

监察系统是独立于行政和军事之外的机关，既不受行政机关和军事 机关的制约，也不受上级监察机关的制约，每个监察官都有权直接向皇帝反映问 题在中国的国家机构中，间谍和告密者无孔不入，他们的职责就是要确保官员们遵从正确的行为准则和信仰比如，在唐代，官员们需要定期参加再教育以 使他们的行为方式符号标准，严禁他们在家乡生活和居住，而且，为了使他们对 更高领导层的效忠，他们的任期也被限制得非常之短他们还需要互相报告需 要专门记录其同行们的任何散漫的或怨恨的行为倾向御史是富有效率的监察 官，其职责在于揭示出所有潜在的异议[6]97 “监控能力的发展是作为组织 的国家所创建的行政力量的基础 [6]63总体来看，皇帝时代的国家机关，从中央到地方，主要包括三大部分，一是 行政系统，二是军事系统，三是监察系统元世祖非常形象地描述了三个系统之 间的关系，他说：“中书，朕左手；枢密，朕右手；御史台是朕医两手的[7] 除此之外，国家为什么还要设立一个接待和处理信访的机关，以及为百姓建立一 个直诉制度呢？难道由行政、军事和监察三大系统构成的这样一个庞大而严密的 统治体系还不够完美吗？没有信访制度，整个体制就是不完善的。

王韬说，在君主专制制度下，有一 个致命问题，就是上下情况不通，信息不畅君主和民众之间有层层阻隔，民之 视君如仰望天也民众的呼声根本传不到高高在上的君主那里，因此官吏就敢于 肆无忌惮为非作歹，民众则饱受欺凌[8]黄仁宇批评说，专制政府虽然有大帝 国的统一，但上下之间缺乏一段有效的中间阶层，全靠君主以其人身上的机断作 为弥补[9]监察官员因为人手和成本的原因，所搜集的信息是非常有限的不论是监察 还是特务机构，都是自上而下派遣的，虽然与行政官员处于不同系统，但依然容 易形成官官相护的关系网更重要的，只有构成严重违纪或者犯罪行为的，才能 进入监察的范围那些比较轻微的侵权行为，或者一些合法的侵权行为，则不在 监察范围吴思发现，掌握权力的人可以借合法的名义来伤害别人，并充分利用 这种权力为自己牟利，这种权力可以称为合法伤害权[10]这种合法伤害的权力， 因其合法性，便不在监察范围之内把地方官员更多的行为纳入掌控之中，同时 又能排解百姓的冤屈，在官民之间寻求一点权利的平衡，就必须建立另一种信息 传输渠道监察官是旁观者，不能真切体会到被压迫、被欺凌的滋味作为地方官侵害 对象的百姓才有这种感受百姓遭到侵害或者感到冤屈后，自然要表达不满和反 映诉求，要维护自身权益，要求伸张被一些官员破坏的公道。

因为中国纵向分权 的政治体制，他们知道，只有找到管官的官，找到更大的官，才能讨回这种公道 因为没有集会、游行、罢工等权利，信访成为最容易为百姓接受的表达方式从 国家角度说，既要为百姓开通上诉、申诉、复议、信访等权利救济渠道，以维持 社会稳定，又希望通过这种自下而上和无行政成本的渠道，获取更多真实信息， 来监视和控制地方官员的行为信访与监察弹劾在功能上是互相配合、相互补充的信访制度是突破地方信 息封锁、监视地方、了解民情的重要手段有学者说，传统中国是人治国家，其管理的方式主要通过“治人”来“治事”，因此信访的受理与处置常与对官吏的 监察结合起来，通过对信访的受理加强对官僚队伍的管理和控制［1］三、信访制度与纵向分权体制政府与百姓之间在权力上是严重不对称的，政府掌握巨大权力，百姓几乎处 于无权状态没有立法和司法权的制衡，没有新闻舆论的监督和制约，政府在出 台行政性法规或做出具体行政行为时，更容易侵犯百姓权益百姓权益即使受到 侵害，即使发现地方官员贪污腐化、为非作歹，也没有合法权力责令其停止侵害， 或者直接罢免他们处理百姓事务时，基层和地方官员掌握着一定的自由裁量权，在双方争执中 对一方当事人偏向一点，或者慷国家之慨，对当事人照顾一点，都在易如反掌之 中，加上官员腐败的因素，往往出现明显的行政不公现象。

合法伤害与合法偏向 都能使一方当事人或双方当事人感到委屈，希望找到更大的官加以纠正人非圣 贤，孰能无过任何法官在处理案件过程中都不能保证万无一失一个错误的判 决，给当事人带来莫大伤害为减少行政不公，当代中国出台了《行政复议法》和《行政诉讼法》，当事 人认为行政处理不公时，有权提起行政复议或行政诉讼为减少司法不公，当代 中国在处理刑事、民事、行政案件中，都规定了两审终结制不仅如此，对于已 经生效的司法判决，当事人有权申诉，并有可能提起再审程序上诉、申诉和再 审属于司法救济的方式，行政复议和行政诉讼属于行政救济的方式为什么在行 政和司法救济之外，又规定了信访这样一种特殊救济方式呢？一些老百姓为什么 选择信访这样一种方式呢？应星对信访救济与其他救济形式进行了比较研究，他发现，行政诉讼和行政 复议救济不仅受理范围窄，程序复杂，执行难度大，而且只能对行政决定作有限 的变更，信访这种形式涵盖范围广，程序简单，执行力度大，而且有可能对行政 决定作完全变更；信访这种形式让行政相对人感到成本较低；尤其是，越级信访 有利于冲破地方关系网的束缚，增强了当事人对公正处理的希望［11］当代中国，随着分灶吃饭财政体制的确立，在税收和转移支付不能满足政府 需求的情况下，经营土地就变成了唯一选择。

在经营土地过程中，政府与群众之 间形成了利益对立关系，并且地方政府往往利用自己的强势地位，强制征用或直 接强制拆迁，因此而侵害百姓的财产权益政府作为第三者，如果没有自己特殊 的利益，便于处理群众之间的各种利益矛盾；一旦政府有了自己特殊的利益，并 且这种利益又与群众利益直接对立时，就变成了纠纷当事人这时，谁来处理政 府与百姓之间的利益纠纷呢？西方政治体制是横向的三权分立当政府与公民之间发生冲突时，法院充当 解决问题的第三方法院是一切纠纷的最终解决者，也是官民冲突类案件的最终 裁决者因为这种最终裁决权，使法院成为地方政府强有力的制衡力量中国传统时代，地方上行政司法不分目前体制下，因为法院在组织人事及财政方面完 全依赖地方政府，因此形成了地方党委政府领导法院、法院绝对听命于地方党委 政府以及行政干预司法的荒唐局面，使法院从地方政府的制约者变成地方政府的 工具越来越多的人不走司法诉讼途径，而拥挤到信访渠道中，既有对法院信任感 下降的因素，也有在地方政府干预下，司法途径走不通的原因信访被称为中国 式维权的重要形式有人说，老百姓的权利受到开发商或者地方政府的侵害，地 方党委政府有时候明确指示法院不能受理。

人们到法院打官司，常常发现稍微复 杂一点的案件法院就拿不了主意，都要向同级党委、政府请示汇报［12］某些案 件的司法。