东北老工业基地经济结构调整的障碍及对策分析.doc

东北老工业基地经济结构调整的障碍及对策分析* 基金项目：黑龙江吉林国有资本流动与重组课题成果 本文中使用的吉林省有关数据，除非特别注明，均来源于吉林省统计局刘远航（吉林大学中国国有经济研究中心 吉林 长春 130012）摘要： 东北老工业基地曾在我国经济发展中做出过巨大的贡献，但在体制转轨和市场化的过程中却渐趋衰落重新振兴东北等老工业基地，不仅具有重大的经济意义，还具有重大的政治意义和社会意义本文主要分析当前东北等老工业基地在经济结构调整改造中面临的省级政府调控不足、国有企业退出渠道不畅等障碍，并由此提出应采取的一些政策和建议关键词：老工业基地 结构调整 东北现象一、东北老工业基地经济结构调整的必要性：1、问题的提出——“东北现象”的由来东北老工业基地是新中国成立之初建立的，在“一五”计划时期和60年代的三线建设中得到迅速的发展，极大地推动了我国的工业化和现代化，使我国在不到30年的时间内建立起比较完整的工业体系，在全国经济发展中曾起着十分重要的作用改革开放以前，东北是全国六大经济区之一，在许多方面在全国居龙头地位1980年，人口占全国的1/11，而职工人数占全国1/6，国内生产总值占全国1/7左右，工业总产值及重工业产值各占全国1/6和1/5以上。

东北经济每增长7个百分点，就拉动全国经济增长1个百分点但是，自20世纪80年代中后期开始，东北开始落伍了统计资料表明，自1978年以来的20年间，东北三省工业总产值在全国所占份额一路下跌，由原来的16.5%下降到9.3%，降幅超过40%东北三省工业在全国的排序不断后移：辽宁省从全国第2位下降到第5位，吉林省从第15位下降到第18位，黑龙江省则从第7位下降到第14位尤其自二十世纪９０年代以来，作为我国老工业基地的东北三省在体制转轨和市场化过程中，工业出现了严重的不适应症——企业步履艰难、经济效益严重下滑、转制困难、债务负担严重等，被称为“东北现象”东北现象”的出现有其历史和现实原因东北老工业基地是我国进入计划经济最早，退出最迟的地区，长期在国家的计划经济保护之下，受到严格的管制和约束，削弱了企业的市场竞争力改革开放后，一方面东北地区继续扮演为国家提供原材料和能源、粮食等基础产品的角色，弱化了自身经济实力的积累当南方等地已经进入市场经济的时候，东北各地还处在指令性计划时代，钢材、机械、粮食、煤炭等产品高比例平价调出，财政高额上缴据日本一家权威研究机构测算，改革开放以来直到90年代中期，国家以低价调拨的指令性计划，每年使东北造成的财富流失占国内生产总值的一半，为国家经济转轨承担了巨大的改革成本；另一方面，国家政策南移，东北地区获得国家的支持很少，失去了加快发展的大好机遇。

而近几年，国家又把政策倾斜给西部大开发，东北再次受到“冷落”改革以来，国家对东北老工业基地曾实施了清理三角债、加大技改投入等一些治理整顿措施，但是东北地区由于在主观上思想解放不够，改革不够大胆，对外开放和市场化程度低，抓不住机遇；在客观上受国家经济管理体制的约束，历史包袱沉重，以至于经济结构包括所有制结构、产业结构、产品结构、市场结构以及资本结构等方面矛盾重重：公有制经济比重过大，第一产业和第二产业畸形发展，第三产业比重过小；初级产品和原材料产品过多，产品价格受到较大制约，效益低下；一些企业由于技术水平落后和不适应市场经济的要求，债务包袱沉重；企业各种非生产性支出占压流动资金现象十分普遍，在市场竞争与结构调整的双重压力下，下岗、失业人员大量增加当前尤其严重的是国有企业的退出制约国有企业普遍存在于竞争性领域，而且所占比重大大超出国家平均水平，退出时面临严重的资金缺乏、下岗人员安置等问题，资金难以落实，制约了企业改革，成为阻碍经济发展和深化改革的桎梏2、重振东北老工业基地的意义党的十六大提出，要“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”，这是中央做出的重大战略部署。

振兴东北老工业基地，不仅具有重大的经济意义，还具有重大的政治意义和社会意义首先，振兴东北等老工业基地是国家经济发展的需要，也是实现到２０２０年国民经济翻两番，全面建设小康社会目标的重要举措从我国的长远来看，要保持我国经济长期稳定和较快增长，实现十六大提出的GDP翻两番的目标，单靠东部沿海省份还不够，必须要振兴东北因为在2020年前，西部仍将以基础设施建设为主，单靠东部的支撑而不把老工业基地潜力发挥出来，完成目标是很困难的东北老工业基地基础比较好，潜力比较大，对这里予以支持，能够产生投入少、见效快的效果，可以使它发挥更大的作用特别是建设好东北装备工业基地，培养一批具有相当竞争力的企业，在当前世界制造中心向中国转移的趋势下，有可能把东北建设成为亚洲乃至世界第一大装备工业基地其次，振兴老工业基地也是我国经济结构调整的重要任务结构调整是保证经济的质量、效率、结构、速度等协调发展的重要措施，老工业基地的经济结构调整是经济结构战略性调整的重要内容如果不对东北老工业基地的所有制、产业、资本、市场及企业的组织结构等加快进行调整改造，一些城市特别是资源枯竭城市将难以为继再次，振兴老工业基地是保持社会政治、经济稳定，实现长治久安的迫切需要，也是可持续发展的必然要求。

加入WTO后，我国面临重大的经济安全和粮食安全问题，振兴东北老工业基地有利于更好地适应加入世贸组织以后的对外开放形势东北土地资源丰富，是国家重要的粮食主产区，东北经济区是东北亚的地理中枢，与俄国、朝鲜相邻，从我国全球战略需要和发展中俄、中朝关系需要出发，都应该把发展东北、振兴东北作为全国的战略重点另外，从维护稳定方面看，东北也直接关系到全国政治安定和社会稳定的大局振兴东北是加强民族团结，保障边疆安全，提升我国在东北亚战略地位的重要举措最后，振兴东北老工业基地还可以为其他地区老工业基地的振兴积累经验，发挥示范作用因此，研究如何振兴东北老工业基地，不仅涉及到东北地区的经济发展和社会安定问题，关系到整个国家的经济发展和结构性调整的全局性战略，甚至关系国家安全和国际战略问题，必须尽快加以解决二、东北老工业基地经济结构调整的障碍：1、省级政府对宏观经济的二级调控能力不足这主要有以下两个原因：第一、财政收入不足以用于宏观调控在计划经济时代，国家对国民经济的调控是通过中央政府的计划来实现的，不存在地方政府对经济的调控问题而我国目前实行的是市场经济，要求政府逐渐从国有资产所有者职能中脱离出来，从管理型政府向服务型政府转变，政府对经济的调控只能以宏观调控为主。

当前中央政府进行宏观调控主要有两大政策；财政政策和货币政策，其中货币政策主要由政府通过中央银行来实行地方政府可以行使财政职能对地方经济实施二级调控但是，由于国家政策的特殊原因，东北地区改革开放以来相当部分的财富都被国家以指令性计划分配给其他地区，地方经济自身的积累很少在向市场经济体制转轨的过程中，随着不断强调政企分开，地方政府控制的经济资源越来越少以及地方经济发展的滞后，使得地方财政收入只能满足公务员开支问题，变成了“吃饭财政”，没有多余的财力进行宏观调控，同时金融体制的改革又使得省级政府无法影响银行的贷款投向第二、地方政府债务沉重，债务数额多，财政处于超负荷运行状态据有关部门统计，截至2002年末，吉林省共有债务总额651.8亿元其中，政府主权外债72.4亿元，占全省债务总额的11.1%；国债转贷资金73.7亿元，占11.3%；国内金融机构贷款193.5亿元，占29.7%；企业债券12.2亿元，占1.9%；财政支出挂帐22.6亿元，占3.4%；财政欠拨22.8亿元，占3.5%；粮食政策性财务挂帐249.6亿元，占38.3%；农业综合开发借款5.0亿元，占0.8%从吉林省政府债务的期限结构看，当前吉林省已经进入偿债高峰期，每年需要偿还的政府债务数额越来越大。

据有关部门透露，2003年吉林省仅向国家承借或担保的到期政府债务就高达15.5亿元，预计项目单位只能归还4.2亿元，还有11.3亿元的债务将转嫁给财政截至2002年年底，财政部对吉林省拖欠的政府主权外债、专项借款和粮食风险基金欠配套等共扣款14亿多，因无力消化，绝大多数又增加了新的财政挂帐辽宁和黑龙江也存在类似的情况正是由于地方政府的财政收入不足和债务负担沉重，导致东北地区的地方政府缺乏对区域经济的调控能力2、国有企业退出渠道不畅要重新振兴老工业基地，必须对老工业基地进行经济结构调整和改造一个现实的选择是对比重过大的国有经济实施退出策略，但是当前国有企业的退出存在着巨大的障碍具体表现为：第一、产权主体缺位障碍从理论上看，国有企业产权的最终主体是明确的，是全体人民；但人人都是所有者，人人也就都不是所有者，人人都不为其所有物负责产权的统一所有导致出资人缺位，导致责任主体的缺位（刘远航2003）在现行的国有企业制度下，国有企业的实际控制权掌握在地方政府有关部门和企业经理手中，形成了政府干预下的“内部人控制”为特征的企业治理结构，由于企业的存在，是和这些政府官员与企业经理的利益高度相关的，一旦国有资本从企业退出，他们就会丧失对企业的“控制权”。

而拥有“控制权”可以享有因此而带来的一系列的附加福利如在职消费、坐公车、住高档宾馆等私人利益（张维迎1998、钟鸿钧1999）和进行“寻租”，享受租金收益（贺卫等1999）因此他们总是希望控制企业，坚决反对退出另一方面，在传统体制下国有企业职工的住房、医疗、养老保险等都是由国家承担的，不纳入职工的工资之中，如果国有资本从企业退出，国有企业老职工的非工资性福利就会失去，因此他们也会反对国有企业的退出所以问题就表现为，谁对国有企业的退出负责第二、政府退出障碍国有经济的战略性调整要求政府的职能转换要在利益调整的基础上实现真正分开在当前条件下由于政企不能从根本上分开，地方政府有关部门干预企业的现象普遍存在，他们与国有企业的经理们一起成为国有企业的实际控制者地方政府有关部门的官员会凭借对国有企业的“控制权”索取剩余和获取租金首先，一些主管部门和地方政府所管辖的企业，并不都是亏损的，也有一些赢利企业，这些主管部门和地方政府可以凭借手中的权力获取租金其次，这些主管部门和地方政府掌握着区域内所属企业的人事任免权，也可以从中获取某些利益，如果这些企业退出其利益就会丧失再次，一些资产经营公司或大中型企业的行政管理者也有大量的利益。

现在所谓的一些经营公司，实际大部分是过去行政管理厅局的翻牌，既是婆婆又是老板，下属企业退出了，就少了一份“寻租”的权利最后，地方政府总是追求本地区的就业和社会安定，如果处理国有资产稍有偏差，极易引起职工上访，影响社会稳定在国家没有进行深层次改革和没有对国有企业老职工的补偿问题解决之前，总是喜欢息事宁人第三、巨大的退出成本一是资本专用性障碍它包括物质资本的专用性和人力资本的专用性很多国有企业的物质资本专用性很强，只能用于特定的生产服务，一旦从原有的产业中退出，将很难收回投资在退出变现的国有资产评估当中，其价值要大打折扣，又很容易背上国有资产流失的罪名从人力资本的专用性看，由于国有企业的职工长期在一个岗位上工作，专业化程度较高，在企业破产和转产的时候员工很难得到广泛和系统的培训，再就业的时候面临很大的风险二是劳动者的安置费用由于我国国有企业职工的数量庞大，企业退出后，要对劳动力给予补偿或重新安排就业和培训，否则将引发严重的社会治安问题平均解除1名职工的劳动关系，至少需要近3万元的费用，对于上千人的企业，如果有偿解除300人，至少需要近千万元因此，能否支付巨额的劳动力安置成本，将成为国有企业退出的最关键问题。

这在一些劳动密集型的传统行业中显的尤其突出吉林省国有大中型企业中需关闭破产146户，涉及职工20万人有51.4万下。