论公共政策执行协商.docx

    论公共政策执行协商    莫岳云+张鑫Summary：以往论及政策协商，多指公共政策制定过程中的协商，较少论及执行过程中的协商其实，不仅公共政策制定时需要协商，公共政策执行也需要协商公共政策执行协商是协商民主在政策执行过程中的运用它彰显了社会主义民主价值，引导政策目标群体的利益表达，可以调适政策执行人员与利益群体之间的矛盾冲突；执行协商需要界定协商的主体、客体及协商的形式等构成因素推进公共政策执行协商有序开展和常态化，必须规范执行协商范围，构建执行协商程序制度，明确执行协商主体责任、建立责任追究制度，规范执行协商方式、拓宽协商渠道，构建公民协商意见整合机制Key：社会主义民主；协商民主；公共政策执行；执行协商；民意共识；规范化：D633文献标志码：A：1002-7408（2017）01-0023-06社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式，有着长期的实践和广泛多层制度化的发展人大、政府在进行决策和制定政策时往往广泛听取意见，这是协商民主在公共政策制定过程中的体现公共政策制定需要协商，这是毋庸置疑的问题在于，公共政策执行需不需要协商，怎样协商？公共政策执行有许多制约因素，常常遇到各种各样的障碍，社会阶层分化和利益多元化使得政府在执行政策时需协调处理好相关各方之间复杂的利益关系，以往的单向性、强制性的政策执行方式愈来愈不能适应实践发展的需要，一味单纯依赖传统执行方式更有可能加剧执行主体和民众之间的紧张关系，造成矛盾冲突，阻滞政策有效执行。

因此，探讨公共政策执行协商基本问题，促进执行协商常态化、规范化和制度化，对于完善政府治理，提高公共政策执行的有效性，有着十分重要的意义一、何谓执行协商？执行协商是在协商民主视域下提出的，对执行协商的界定应在协商民主原则下去把握决策与执行是行政管理活动不可分割的部分，执行协商和决策协商密切关联，因此，还应从执行协商与决策协商之间的区别上去理解执行协商国外协商民主研究开始于20世纪80年代之后有很多学者对协商民主的理论内涵进行了拓展和丰富，认为协商民主是完善政治过程和提高民主质量的重要政治途径从广义上讲，协商民主涉及这样一种观念：协商民主唤起了参与政治和公民自治的理想简言之，协商民主提出了基于公民实践理性的政治自治的理想 [1]协商民主理论认为应该积极促进公民在公共事务的参与以及政策过程的参与，核心理念是涉及人民群众切身利益的公共政策，在其制定和执行中须公开于公共领域中，让受影响的利益群体、专家学者以及其他社会公众彼此之间进行自由平等的对话、讨论，通过各自偏好的转化而达成妥协与共识在当代中国政治制度架构中，协商民主是指在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。

[2]行政协商是中国社会主义协商民主的重要组成部分中共十八届三中全会出台的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商 [3]这次会议首次明确将政府行政管理过程纳入协商民主的范畴对行政协商的研究，学者们观点各异，不过在概念界定上有一定共识，普遍认为，行政协商是政府部门或其职能部门与社会、民众就影响社会公众切身利益的政府政策和公共事务的管理行为进行平等、理性的协商讨论并最终达成共识；同时还认为，行政协商的内容包括决策协商、执法协商以及其他处理行政事务时的各类协商活动决策协商是在公共政策形成前的协商活动决策协商本质上是一种决策方式，在公共政策的问题界定、议程设定和政策最终意见的确定和选择环节积极引入公民参与其中而开展的商讨、争论的对话活动便是决策协商在制定与群众切身利益相关的公共政策时开展的社会公开征求意见活动、决策听证会活动都是决策协商的重要表现形式这类决策协商在我国各级政府行政法规中都有明确的规定2008年出台的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中明确规定推行重大行政决策听证制度。

[4] 2006年黑龙江省出台的《黑龙江省人民政府重大决策规则》中提到：“涉及全省经济社会发展全局的，应当通过召开座谈会、走访、书面征集意见和建议等形式，广泛听取人大代表、政协委员、政府参事、民主党派、人民团体、专家学者以及社会各界的意见和建议 [5]执行协商是协商民主在公共政策执行过程中的运用，是指执行机构及其执行人员在执行各项法规政策的活动时与受政策影响的利益相关者进行对话和商议执行协商本质上是政府治理过程的手段，是一种可供选择的行政执行方式目的是为了保证执行的有效性和正当性，强调公民参与、利益表达、合作与共识简言之，执行协商是政策执行中为协调利益矛盾、实现公共利益而开展的协商活动执行协商从不同角度可分为不同类型从政策内容看，有环保政策执行协商、征地拆迁执行协商、劳动与社会保障政策执行协商和价格调整政策执行协商等；从政策性质看，有执行法律法规的协商、有执行行政规定的协商、有执行规划项目的协商等党和政府出台的很多法规政策和文件中都体现了执行协商的精神例如，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。

这表明协商不仅应坚持于决策之前，也应该坚持于决策执行之中在各个涉及人民切身利益的法规中体现政策执行协商精神四川省出台文件《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，“实行旧城区改建，应当尊重房屋所有权人的意愿启动房屋征收程序前，房屋征收部门应当组织征求房屋所有权人的意见，进行先行协商在执行房屋征收政策前应该与政策利害者进行充分协商公共政策的执行过程充满了价值判断和利益冲突问题，政府及其执行部门在执行阶段与利益相关方就实际可行的实施方案和具体实施困境与相关群体进行沟通商议，这便是协商的过程 无论是决策协商还是执行协商，都是协商民主在政府行政管理领域的运用执行协商和决策协商是行政协商的组成部分行政协商包含了政策制定层面的协商和政策执行层面的协商以及其他行政管理过程中开展的一切协商活动决策协商是政策形成之前所开展的协商活动，执行协商则是在政策执行之中二、为何需要执行协商？首先，公共政策执行协商彰显社会主义民主价值公共政策的价值取向是什么？有“权力精英利益取向”说，认为权力精英对公共政策制定和执行具有决定性的影响由于执掌权力的精英与广大公民信息的不对称，以及民主机制不健全，权力执掌者容易从自身的价值观和利益出发来制定和执行政策。

有“集团利益取向”说，认为公共政策作为社会价值资源的权威分配方式，是各种利益集团争斗的中心和焦点，公共政策的制定和执行并非制定者和执行者理性的选择，而是各种利益集团相互竞争所达成的一种均衡其实不然，公共政策的价值取向应该是公共利益，即“公共利益取向”国家和政府是社会利益的代表，其政策行为的出发点和归宿应当是社会公共利益的最大化社会主义中国更应如此社会主义民主的本质就是人民当家作主执行协商是协商民主在公共政策执行层面的运用，强调在公共政策执行过程中各政策涉及利益群体之间按照规范的运行程序进行“平等、自由、理性”的协商执行协商彰显社会主义民主本质一方面，执行协商符合社会主义民主政治价值的原则执行协商在政府的主导下按照规范的程序促进公民有序参与影响自身利益的政策过程，并以自身政治意志影响政策落实，这个过程真实且具体地切合“从群众中来，到群众中去”的群众路线的精神，是人民当家作主的具体化和实践化另一方面，执行协商契合社会主义民主政治价值的核心执行协商秉持“平等、自由、理性”的精神开展活动，保障各方面协商意见都有论述的机会，通过规范化的协商程序来实现民众有序参与政策执行过程中，保障民众的知情权、参与权等平等权利，听取民众异质性的权益诉求，最终通过各个利益群体之间的理性辩论以修正各自的预期固定利益需求，达成体现公共利益最大化的民意共识，以此促进政策有效落实。

其次，公共政策执行协商可以引导政策目标群体的利益表达美国学者T.B.史密斯在其文章《政策执行过程》中提出了一个分析政策执行因素及其生态的执行模型（见图1）他认为有四个主要变量决定着政策执行的效果：理想化的政策、执行机关、目标群体以及环境因素，四个主要因素之间的张力、冲突程度影响着政策执行的有效性，其中包括了在政策执行过程中执行机构及其人员与目标群体之间存在的紧张、冲突若能有效地处理这种紧张、冲突，有利于政策的有效落实[6]36公共政策执行协商本质上是选择协商沟通的方式来处理执行机构和相关利益群体之间的紧张、张力以及冲突，在维持稳定的政策环境下实现公共政策目标在四个变量中，目标群体最为关键，如果目标群体因政策获益则较易执行，如果其认为自身利益不仅没有因政策执行得到体现，还严重受损，就会采取各种方式来宣泄不满情绪和维护自身利益，其中不乏激进的抗议行为，甚至阻止政策的实施造成政策目标群体反向阻碍的原因有很多：对政策认知不足、维护自身狭隘私利和自身合法正当利益确实受到不公正对待但无论是出于哪种原因，如果忽视这种情绪表达而一味使用强硬的执行方式的话，不但不会实现预先的政策目标，还可能造成更为严重的群体性事件。

协商为引导和规范目标群体利益表达提供了渠道对政策认知不足的群体可通过专家学者和其他利益群体的观点来增加对政策的整体性认知；部分狭隘的利益诉求和合法正当利益受损都可以在彼此之间的理性辩论中得以揭示和维护再次，执行协商可以调适政策执行人员与利益群体之间的矛盾冲突戴维·伊斯顿提出“公共政策是社会价值的权威性分配”，认为政治系统中的输入-输出-反馈的分配过程充满着利益权衡和博弈相对于政策制定过程的短暂性、静态性，政策执行过程中的利益权衡则显长期性和动态性政策执行是政府工作人员与民众直接面对面的接触，其潜在的矛盾关系更具刚性和尖锐麦克拉夫林在其《互相调试的政策实施》一书中把政策执行过程看作是执行组织和受政策影响者之间针对目标和手段进行相互调试的互动过程，政策执行的有效与否决定于两者相互调试的效果 [6]37 执行的协商通过软性、温和的协商方式为利益主体之间提供一个以沟通、协作为主的渠道来影响利益各方的利益需求、价值观点，从而处理彼此之间的利益权衡的问题，为刚性、尖锐的利益矛盾提供缓解作用政府通过直接的协商切实了解民众苦衷和利益诉求；民众和其他利益群体则借此了解政府执行公共政策的合法性和听取不同利益群体之间的利益观点。

德雷泽克在《协商民主及其超越：自由与批判的视角》也提到：“依靠协商的内在机制在个人利益和公共利益、局部利益以及整体利益之间取得一个合适而且可以接受的平衡关系 [7]在我国现阶段，公共政策执行并非都是一帆风顺，走样、折扣、失效不同程度存在着：有公共政策本身缺陷引起的执行失效，有政策执行者对政策的误读和对政策目标认知错误造成的执行走样，有政策执行者出于狭隘私利而导致的执行失效，有执行方式不妥引起的执行失效等公共政策执行有许多障碍，除了执行资源，影响政策执行障碍可以划分为政策执行主体因素、政策执行目标群体因素和两者之间开展交往行动的各类外在条件，其中就包括了政策执行人员和政策目标受众的利益权衡的多元互动行为及其相关的运行机制政策执行人员常常采用传统的单向、强硬的执行方式，在与自认为自身利益受损的政策目标群体面对面接触时常会出现冲突，甚至因交涉不妥而引发了群体性事件如城管暴力执法和经营者的暴力抗法导致的群体事件协商是政策执行过程执行人员和目标受众交涉互动的一种双向的、温和型的非对抗性的方式，能有效缓解政策执行利益冲突，在社会秩序稳健发展的基础上实现公共政策目标及公共利益最大化无论从公共政策执行理论。