地方政府融资平台的公共政策转向分析经济管理论文.doc

地方政府融资平台的公共政策转向分析_经济管理论文 　　摘要：地方政府组建融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是融资平台发挥主导作用则是2008年来在应对金融危机时期的事情自2009年3月中国人民银行和中国银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，支持地方政府组建政府融资平台；到2010年6月国务院发表《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为仅仅一年时间，宏观政策转向为何如此之快?　　关键词：地方政府融资平台；公共政策；信贷政策　　一、政府融资平台概述及现状　　在20世纪80年代财政”统收统支”时代结束后，地方政府融资搞建设始于”拨改贷”1993年实施”分税制”改革后，中央财政收入比重约为70%，地方财政收入比重约为30%，但地方政府一要”吃饭”，二要”建设”， 而地方财政收入仅够”吃饭”，在地方政府不能发债、筹资渠道有限的情况下，建设资金只能从社会筹措。

1996年我国开始实行项目资本金制度，要求中央、地方政府和银行分别提供配套资金，而项目资本金是借入银行贷款的前提条件，国家开发银行曾经提供软贷款，作为项目资本金的重要来源，因此地方融资平台成为软贷款借贷的载体，2008年国家开发银行停止软贷款，随后地方融资平台开始通过发行企业债、中期票据筹集资本金，虽说目前门槛较高、数量有限，但在一定程度上可以解决资本金问题同时，我国地方政府不能直接向银行借贷的情况下，需要创造一个平台作为借贷主体从银行借入资金因此，在政府不能直接发债和借贷的背景下，为实现资金从盈余部门向赤字部门的转移，地方融资平台应运而生　　全球金融危机爆发后，中央政府出台了4万亿投资刺激规划这一规划中，中央政府给地方政府规定了明确的资金配套比例最终的执行情况显示，地方政府受制于资金来源单一的局限，配套能力遭遇巨大挑战，为化解地方配套资金不足的问题，中央政府多次提到要加快投融资体制的改革以解决当前困难并为长远发展提供良好的环境　　在此背景下，各级地方政府依托原有城投公司和新建的投融资公司，试图打造出新形势下更大规模的新型投融资平台有的省份甚至明确提出建立省市县三级政府投融资体系，以解决融资困境。

　　作为投融资体制改革的产物，融资平台是我国投融资领域的重大机制创新，满足了经济建设快速发展的资金需求，弥补了地方政府财力不足的缺陷，大大推进了我国的城市化和工业化进程此次应对国际金融危机，地方融资平台发挥的作用有目共睹危机关头，融资平台在迅速贯彻中央和地方政府决策意图、落实经济刺激计划、筹措配套资金、组织实施重大项目等方面发挥了积极作用，应予以充分肯定　　但是客观上：一些以融资平台公司的设立与运作不规范；决策管理机制不统一，公司治理结构不顺；地方政府融资平台缺乏约束机制；信息披露不充分，贷款银行很难获取全面的信息；自身偿债能力不足风险央行调研显示：”各地区政府融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本不超过30%”2010 年此类贷款规模约为人民币9.1 万亿元（在人民币贷款中占比17.8%），在其中约2.8万亿元重新归类为商业贷款后，地方政府融资平台贷款余额应为6.3 万亿元　　二、宏观政策对地方融资平台的政策转向　　2009年3月24日， 央行、银监会在《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》表明支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具、拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道；　　2009年9月21日，央行副行长刘士余在参加中债信用增进投资股份有限公司成立上讲话，表明今年地方融资平台在全国有了加速发展，对许多地区的地方财政偿付能力构成了威慑，很可能会造成财政问题和金融问题；　　2010年1月6日，央行行长周小川在央行2010年工作会议上讲话提到要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险，加强贷款用途管理，防止变相使用银行贷款作为项目资本金；引导信贷资金主要用于建、续建项目；严格控制新开工项目的贷款发放；　　2010年6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）明确要求：清理核实并妥善处理融资平台公司债务；对融资平台公司进行清理规范；加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理；　　2011年4月25日，银监会在《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》中表明收紧融资平台贷款，但含有”新增贷款仅能投放在有偿还能力的保障性住房建设领域(公租房、廉租房、棚户区改造)”政策信号；　　三、宏观政策对地方融资平台态度转向的分析　　从公共政策的角度分析，理论上来说，公共政策是现代政府输出的主要产品,是联结政府和社会的基本纽带,政府正是通过一系列的公共政策,实现其对社会各领域事务的管理,塑造良好的社会经济,政治秩序.在某种意义上,社会公共秩序就是政策秩序.而公共政策持续的稳定性,是公共政策有效地调节社会行为,因而也是塑造良好的政策秩序的基础。

公共政策的稳定性意味着在政策条款中明确规定它的有效期限,在这个有效期限内,政府动员各种资源并采取各种手段来维护该项政策的有效性和权威性;非因特殊原因不对其作重大调整或甚至废弃之;在必要的政策调整过程中,尽量保持政策的连续性和继承性,同时,对利益受到损害的有关社会群体进行适当的补偿　　政府融资平台项目过多，导致财政风险与金融风险相互捆绑从对货币政策实施效果看，一方面，地方的融资方式并不丰富，其主要的融资渠道还是银行贷款，因此，地方债务的风险也就集中在银行体系，地方债务将成为银行坏账的一枚”潜水炸弹”地方政府的投资项目多为”铁公基”建设，项目建设周期相对较长，今后需要后续不断的资金投入；若不继续增加贷款供应，必然有一批项目要断掉资金链，成为烂尾工程；但继续增加贷款的供应，则会带来越来越大的通胀风险和银行坏账风险，从而带来金融风险甚至影响金融稳定另一方面，由于地方政府融资平台的不规范、不透明和关联交易众多，导致中央银行及有关监管部门无法对融资平台的整体债务（或为负债，主要为银行信贷）进行评估和估算，也无法得知其总体上是否已经”资不抵债”，无法判断是否继续给予融资支持，也没有统一的监管准则从对财政政策和地方政府财政收支管理上看，由于我国地方政府不能破产，因此一旦政府出现财政危机，中央政府就要出手解救，如果多个地方政府同时出现财政危机，则可能会拖垮中央财政，危及整个国家的经济安全和社会稳定。

　　2010年后，在宏观调控情况更为复杂的情况下，要进一步加强货币政策和财政政策在操作层面的协调配合，财政政策要为货币政策提供好的环境和条件，货币政策要更好地支持财政政策，要避免出现两种政策作用方向不一致或风险过度集中于一方的情况同时，应完善地方政府债务融资体制，增强地方政府负债透明度和内外部约束　　总之，地方政府融资无如制度、纪律的有效约束，必然会在分散状态和不透明的状态下积累公共风险，一旦积累到被触发的局面，就会是危机的局面，”救火”的代价损失将是巨大的当然，离建立合理、规范的地方融资平台的要求还存在不小差距，但包含着渐进改革和由不够规范向较为规范的发展过程中值得重视的启示　　参考文献：　　[1]赵成根.论公共政策的稳定性和政策秩序[J].中国行政管理,1998,(1).　　作者简介：杨立宗（1983-），男，天津人，天津商业大学公共管理学院2009级行政管理专业硕士研究生，研究方向：当代中国政府管理理论与实践 。