城市基层管理体制改革研究：以贵阳市为.docx

贵阳市城市基层管理体制改革研究来源：作者：责任编辑：发布时间：2011-06-08 11:5:58编者按：民政部2010年法制理论研究课题第1号公告：《贵阳市城市基层管理体制改革研究》（件者贵阳市民政局谢红生、唐黎）获民政部2010年法制理论研究课题选课题…等奖现将获奖论文全文刊枚如下，供大家学习和借鉴希望全省民政T祁职工多多思考务项民政工作，记录下你们的思维火花.历史将见证你们的辛勤和付出贵阳市城市基层管理体制改革研究作者：谢红生（贵阳市民致局党委书记.局长）唐黎（贵阳市民政局基层政权和社区建设处副处长〉.1/. —刖R按照十七大提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制"的要求.2010年2月, 贵阳市市委、市政府出台了《贵阳市城市基层管理休制改革试点工作指导意见》，在贵阳市小河区、金阳新区启动了城市基层管理休制 改革试点工作试点工作在试点区域内撤销街道办事处，设立社区服务中心，榕简管理层级，形成“市一区一社区”三级管理模式试 点工作以改苹城市基层管理体制，培仔和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制，大力推进公共资源向社 区服务中心集中，合理划分社区服务中心的服务半径，合理界定社区服务中心的职能，进一步夯实区域化党建呈础。

把市、区、街道办 事处、社区四级管理层次楮简为市、区、社区三级管理层次，夯实区域化党建基础，加强服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定的 功能，初步形成以社区为主的新型城市呈层管理体制，从“衙门化”的街居管理体制转向“公共服务+社区h治”的社会化治理机制木 课题试图通过研究由“街居制”到“社区制”的转换，力求在“楮简机构，缩诚人员”的基础上，重点探索社区管理体制职能转变、整 合社会资源，建立高效的行政管理机制、社区民主自治机制、市场配置机制，将政府、市场、第三方ifii的力显整合起来，共同参与城市 基层治理工作为纵深推进贵阳市生态文明城市建设建言献策随着城市化进程的快速推进，贵阳市城区规模快速扩人、城市人口急剧曲加，城市资源分配紧张，社会管理规范滞后，各种利益冲突增 多同时，伴随着经济社会的快速发展，非公有制经济和社会组织大量增加，就业、社会保障、社会救助等社会服务不斷向社区延伸城市社区服务群众、加强管理和维护稳定的任务日益繁重:，対加强社会管理，捉离城市基层管理水平捉出了新的更高的要求贵阳市自上壯纪八十年代就加强街逍管理工作逬行了枳极探索在氏主政治建设方面开展了街道办事处及居民参与社会管理的“三带” 活动；在发展经济I：进行了建立街逍财欣的实践。

这些探索与实践对促逬贵阳市经济社会的发展，发挥了枳极作用虽然市委、市政府 高度城市基层管理工作，但定，当前全市的城市基层基础工作仍然溥弱，街道办事处职能严匝错位，居民自治、公其服务、社会管理让 位于经济工作具休体现为：完成税收指标和经济创收成为街道办事处及居委会的中心工作，社会组织发厅不完善、功能不健全，居委 会行或化倾向严重，导致自治功能淡化，城市管理和服务功能祁对弱化’与此同时，自改革开放以来，随着市场经济体制的建立，随着 城市化进程的加快和居民自治意识的提高，大：S:社会公共事务逐渐回归社区，社区基层组织开始承担更多的社会管理职能由于现行的基 层管理休制创建寸汁划经济休制时期，原冇的运行体制在新形势下愈来愈暴露出主体身份不明、结构功能素乱、条块矛盾突出等弊端，难 以履行和应的社会管理职能因此，需要政府创瓠赣层治理思路.重新明确街道办事处.居委会及其他社会组织的角色与职能，进一步完 善组织管理体系,畅通公众参与渠逍，重构新形势卜的城市茶层管理体制.贵阳市开展城市基层管理体制改革试点工作.旨在积极探索城市基层管理的有效模式•进一步夯实城市基层基础.强化社区服务功能、 凝聚功能、管理功能和维稳功能，为加强城W基层管理探索和枳累新鲜经验.対于捉為执行力.抢抓新机遇.纵深推进贵阳市生态文助 城市建设具冇极为重要的意义。

•、“街居制”的困境1954年出台的《城市街道办爭处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》基木谄立了我国城市基层管理体制——街居制 “街居 制”以街道办爭处和居民委员会为组织架构.街道办爭处作为区级嫂府的派出机关.居民委员会作为居氏Il治组织进行T I常运作的社区 社会管理体制街居制设直初期，在人负编制.机构职能定位时.就明确：街道办爭处是政府的派出机关，代农玫府办理有关居氏事宜 的机构.并不具冇完全的行政机关性质，专职工作人员人数为3至7人街道办爭处工作任务主耍有三项：办理市.市辖区的人民政府 有关居民工作的交办爭项，指导居民委员会的J作，反映居民的意见和耍求居民委员会是居民群众门治组织，工作人员人数为2至4 人，工作内容包括办理居民的公共福利事项.向当地人民玫府或者它的派出机关反映居民的意见和要求.动员居民响应政府号存并遵守 法律、领导群众性的治安保卫工作、诡解居民间的纠纷在建国之后的近40年时间，“街居制”运转的一个重要的制度背景是“单位 制”——有工作单位的城市居民的社会身份与职业身份相重合，单位同时承担管理才、单位员工、为其及其家庭捉供社会福利与保障的职 能，街道办爭处与居委会只是“为了把很多不属于工厂.企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起來，为了减轻区政府和公安派出 所的负担” •工作内容和工作方式相对简单。

随若改革开放的不断推进，社会环境巨变，尤其是二十壯纪八十年代中期开始的国有企业改制、政府机构改革，由单位承担的诸多 社会功能开始转移出來：人尿下岗.分流人员离开“单位”这些原木由单位承担的社会管理职能回归袖会，单位管理的人员重新归属 于城市社会基层管理机构除此之外，二十壯纪九十年代初期开始的人口流动大潮使城市实际居住人口剧増，城市基层管理机构的工作 对線、工作内容以及工作难度、强度发生了诸多变化街道办事处和居委会在机构设置、职能定位以及人员编制等方面与原冇的制度设 计、法律规定出现了较大差距因此，国家权利机关和有关方面对居委会的相关文木规定进行修改.完善，199（）年《城市居民委员会组 织法》生效；2（）01年《城市居民委员会组织法》的修订稿公布并向社会各界征集修改意见，居委会作为“门我管理.门我教行.门我服 务的基层群众性自治组织”的组织定位、组织结构人员編制、运作方式从理念上來说基木适应了新的社会环境但是，街道办事处的 体制、机制仍然以不变应刀变，或者说变得更加“功利”.更加向经济工作部门而II亦扒社会管理和公共服务职能，体现出“尴尬”的 制度定位和现实处境1954年制定的《城市街道办爭处组织条例》是当前街道办事处开展工作的唯一法律依据“条例》第四条规定街道办事处的任务是：（一） 办理市.市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项（二）指导居民委员会的工作：（三）反映居民的意见和要求。

伴随若经济社会的发展，贵阳市城市街道办爭处的工作任务有了极大的拓展当前，街道办爭处的工作职能至少有下述八个方面：街道 经济，城市管理，民致爭务.社会福利，社区服务，人口（包括外来人口）管理，社会治安综合治理，街道党的建设，播导.规范社会 组织，社区糅神文期建设等街道内设机构也随着工作职责外延的扩夫一则膨胀目前，贵阳市的街道办爭处般冇内设机构20个左右， 人员编制也由最初的3至7人扩人到儿十人甚至百人以上如贵阳市云岩区三桥办事处，从行政人员、爭业编制.公司编制、环卫行政 至环卫人员就超过20人，设有党政办公室、经济科、综治办（含禁奇办）、计生科.街政科.城管科.武装部等7个科室此外，街 道还设迓“三站三所”即：文休站（设在党政办）.统计站（设在经济科）.安监站（设在经济科）.司法所（设在综治办）.劳保 所（设在街政科）.财政所（设在党政办）街道办事处在实际操作层面上已经成为-级政府.便得中国城市管理组织构架由理论上的 “二级致府，三级管理”演变成实际操作中的“三级致府，四级管理”的多行政层级工作架构以…级地方敦府模式运作的街道办事处在11常工作中面临着社会转型带來的诸多现实挑战：首先面临的问题便是机构庞杂、人员砂胀、 职责緊乡的街道办事处管理成木过爲、管理负扣过重•行政效率有限。

其次.街道作为区政府的派出机构与区败府及居委会的工作关系 及职能.职贵不淸街道办事处设置之初,明文规定“市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会批准.不 得直接向街道办事处布遊任务但在实际操作中.效府职能部门长期形成的工作方式是将面向堪层的工作摊派给街道办事处.街道办 事处又将任务分够到居委会这就导致“上面千条线.基层一根针”的情况和“区职能部门权大贵小•街道有贵无权.居委会只有干活 的份儿”的权.贵不对应关系和大虽不作为.随窓作为的现象条块关系”不淸导致公共管理服务职能与居氓||治不分.街道办事处 包揽切成为制约城市基层管理工作绩效的重要因累目前，贵阳市城市基层管理的现状主要杲：以街居制和单位制为核心的传统城ifi基层二元管理体制内的街道办事处及居委会的行欣功能 突岀，工作方式以行政命令为主在新形势下，城市居民的生活需求与生活方式日益多样化、民主意识曲强，与此同时，城市居民参与 社会符理及居委会运作体现出更多其不应有的“行政屈性”沿用传统的行政命令式工作方式使得街道管理工作出现管理缺位、管理失 效的风险此外，社会的发展进步决定“社会管理”并不是现代政府的唯-职责，提供“公共服务”是现代政府的重要职能，但需要全 社会的参与。

W政化”的工作思维和运作方式必然导致城市基层管理部门公共服务功能不足贵阳市n上貼纪五十年代设立街道办事处和居委会以-來，以“f”攵化”为苻要特征的街居制在新的坏境下面临若尴尬的制度定位以及管 理成本过高、管理错位缺位、管理失效、服务不足等现实闲境，改革“術居制”势在必行目前，贵阳市在小河区、金阳新区开展的城 市基层管理体制改革试点工作通过在试点区域内撤销街逍办事处，设立社区服务中心，榕简管理层级，形成“市一区一社区”三级管 理模式以改革城市基层管理体制，培胃和建立与社会主义市场经济体制和适应的社区建设管理体制和运行机制，解决以“街居制”为 核心的传统城市基层管理体制所遭遇的闲境.建立以“社区制”为制度载体,探索箱简高效、多元合作的城市基层治理机制二、贵阳市城市基层管理体制改革试点 的“社区制”治理模式2010年2月,贵阳市市委、市政府出台了《贵阳市城市基层管理体制改革试点工作指导盘见》,在小河区、金阳新区启动了城市基层管 理体制改革试点工作突破街道原冇後理体制，组建金新的贵阳市城市基层管理机构,通过在贵阳市小河区、金阳新区城市基层体制创 新试点工作，探索解决“目前行政管理中存在的层次过多、职能交叉.人员雜肿、权责脱节”等问题，捉高行政效能、公共参与热怙， 发挥居民白治组织的作用、推进基层比主政治。

试点工作在试点区域内撤销街道办事处，设立社区服务中心，桔简營理层级，形成“市 一区一社区”三级管理模式试点工作以改革城市基层管理体制•培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运 行机制,大力推进公共资源向社区服务中心集中,合理界定社区服务中心的职能,进…步夯实区域化党建基础把市、区、办事处、社 区四级管理层次桔简为市、区.社区三级管理层次，夯实区域化党建基础，加强服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定的功能，初 步形成以社区为主的新型城市基层管理体制试点区在架构新的城市基层管理体制的同时,通过公推宜选的方式来选任社区党委书记和新建立的社区服务中心主任由组织推荐、联 名推荐和个人||荐一种方式报名参选通过资格审杳符介任职条件的，由社区内党员、尽氏代表等以不记名投票的方式，对提名人进行推荐，然后差额选出初步人选通过考察來确定预备人选并进行公示.公示期满后没冇发现冇影响任职相关问题的掖终确定为止式候选 人最后再由社区党委公。