试论高职扩招政策的推进与完善.docx

试论高职扩招政策的推进与完善 闫广芬 柯婧秋摘 要：高职扩招政策当前已经超额完成百万数量目标，由政策初始阶段和持续阶段步入到政策后续阶段本文以政策科学为理论依据，遵循回溯政策旨归、观照政策实践、展望政策未来的逻辑，通过对高职院校一线管理人员和专家学者的调研，以动态的视角对扩招政策进行研究作为政府缓解就业问题的治理工具，扩招政策的出台除合理、合法性之外，还具有明显的紧迫性，对政策的落实产生了一定影响对于扩招过程中显露出的政策自身问题、执行偏差问题，以及引发的隐性负向功能问题，需要从政策自身和政策外部两方面进行调整与完善未来应进一步提高政策目标的明确性和操作性，增强政策执行的保障条件，转变高职院校的办学观念，并加强政策执行的监督和控制关键词：高职扩招;政策科学;政策完善高职扩招政策经历了半年多的时间跨度，进行了多次的报名补录工作，已经超额完成扩招百万的数量目标，由政策初始阶段、持续阶段步入到政策后续阶段然而，与之伴随产生的政策实践困境也日渐浮出水面学界对“高职扩招”的已有研究主要是在政策颁布的初始阶段展开的，研究内容主要集中在两方面：一是从宏观角度出发，以扩招政策为机遇，探讨扩招的背景以及对职业教育发展的战略意义;二是从中观视角出发，以扩招政策为挑战，探讨其对高职院校招生、教学、管理等各方面的影响与变革路径。

尚未存在以动态的视角针对政策过程以及政策实践中的困境开展的研究在此背景下，研究探讨如何进一步完善与推进高职扩招政策就显得尤为迫切且重要本文试图突破学科边界，基于政策科学的理论视角分析政策过程与实践中的问题，及时进行总结、反思与调整，提出能够进一步完善并推进政策的相关建议，以期能够使扩招政策更加科学、可行、有效政策科学是一个以改善政策质量、促进政策理解为目的，综合运用各种知识与方法研究政策系统和政策过程，探究政策实质和结果的学科[1]政策科学的研究包括政策问题、政策环境、政策主体、政策文本、政策过程等内容具体到高职扩招政策，其内涵与意义由政策问题的本质与特性、扩招的环境以及扩招的执行主体所决定，并对政策文本自身以及政策实践发挥影响政策文本自身及政策实践又贯通影响到政策过程的各个阶段由此可见，采用政策科学的理论视角对于分析高职扩招的政策过程与实践中所呈现出的问题具有适切性本研究在此基础上建立了相应的分析框架（如图1所示）一、回溯旨归：扩招政策内涵与意义的再析一项政策的有效执行是受诸多因素影响的，其中起到决定性影响作用的便是政策问题本身的特性为了应对和解决扩招过程中反映出的问题，有必要回归到政策本质，重新思考政策出台的背景和政策问题的旨归，从而进一步提升对扩招政策的整体性认识，精准锁定政策目标，科学有效地执行。

一）扩招政策作为一项政府治理工具，其出台具有紧迫性高职扩招政策是在2019年的《政府工作报告》中的经济宏观调控部分下的就业板块首次被提出的，并且将扩招对象确定为应届高中（包括普高和中职）毕业生、退役军人、下岗职工和农民工群体由此观之，高职扩招并不是为了解决教育领域内部的某一实际问题而使用的教育政策工具，而是从更高的国家宏观战略层面考虑，是以稳定与扩大就业，解决就业民生问题为根本目的的政府治理工具当今时代局势波谲云诡，我国的经济环境和社会结构也在发生急剧变化，为中国社会的转型带来了诸多的挑战，其中表现最直接、最明显且与教育领域紧密相关的便是日益严峻的就业形势就业问题的严峻性决定了扩招政策出台的紧迫性从就业人口总数来看，2018年的中美贸易战对我国企业以及劳动力市场产生了巨大的影响2017年全国就业人员77640万人[2]，2018年全国就业人员77586万人[3]，比上一年减少54万人从新增就业人数来看，2018年上半年城镇新增就业人数752万人[4]，2019年上半年城镇新增就业人数737万人，2019年同比减少2.0%从失业人员再就业人数来看，2018年上半年城镇失业人员再就业人数290万人，2019年上半年城镇失业人员再就业人数266万人[5]，2019年同比减少8.0%。

总体来说，就业人口总数、新增就业以及再就业人数增速均不乐观与此同时，我国高校应届毕业生持续增加从2017年的795万人到2018年的820万人，再到2019年834万人，大学生就业问题日益突出[6]在经济下行时期，就业总量减少的同时，求职人员也在增加，就业总量压力持续不减就业形势的严峻性还体现在日益突出的就业结构性矛盾上，部分行业、部分群体的就业压力比较大所谓就业结构性矛盾就是人力资源供给与劳动力市场岗位需求之间的不匹配，就业难与招工难的现象同时并存一方面，技术技能人才短缺从2018年第四季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况的分析来看，劳动力市场对具有技术等级和专业技术职称劳动者的用人需求明显大于供给，岗位空缺与求职人数的比率均大于1.7其中，高级技能、高级工程师、高级技师岗位空缺与求职人数的比率较大，分别为2.39、2.01、2.01[7]另一方面，由于我国产业转型升级的需要，大龄低技能劳动者难以满足劳动力市场对高素质复合型人才的需要，从而面临就业挑战在我国，大龄低技能劳动者主要由退役军人、农民工和下岗职工三类群体构成目前我国现有退役军人5700万人[8]，农民工群体28836万人[9]，每年下岗职工约1000万人[10]。

这三类群体相加共有35536万人，大约占就业人口的46%（根据2018年就业总人数计算得出）这三类群体正处于社会意义上的高风险年龄，他们是否能够实现“无业者有业”与“有业者乐业”直接关系到社会的稳定与团结经济下行时期的就业压力以及特定社會群体的就业难题不断积累与沉淀，使就业问题愈发严峻和迫切，并已成为国家维稳工作之首在这样的社会背景下，高职扩招政策被匆忙提出一项影响巨大的宏观教育政策从问题界定、议程设置、政策决定（包括设计方案、预测结果、比较和抉择方案），到政策合法化等一系列过程在2个月左右的时间内完成，其紧迫性可想而知短时期的政策决策过程使得决策主体难以全方位参与，许多配套政策也未来得及制定二）扩招政策作为一项政府治理工具，其出台具有合理性高职扩招政策是中国社会急剧变革背景下的时代产物，尽管从提出到落实表现出强烈的迫切性，但这是由政策问题的特殊性和紧迫性决定的当前我国人口结构、产业结构的急剧变化以及长期积累的特殊群体的就业问题共同塑造了高职扩招的政策环境，迫切地需要通过教育予以缓解、转移和优化因此，高职扩招政策的出台也具有一定的合理性从人口结构来看，我国正步入快速的老龄化阶段，与此同时少子化的速度也已经超过老龄化的速度。

少子化和老龄化严重削弱了我国人力资本的存量，高职扩招可以优化我国现有人力资本存量，将人口红利转变为人才红利如图2所示，从近三次的人口普查的数据来看，2010年同2000年相比，0-14岁人口比重下降6.29个百分点，65岁及以上人口比重上升1.87个百分点若是同1990年相比，0-14岁人口比重更是下降了11.1个百分点，超过了2010年0-14岁人口比重的一半[11]说明我国人口发展潜力正在大幅度下降，人口红利正在逐渐衰弱从产业结构来看，伴随经济发展进入“新常态”，我国产业结构的转型升级越来越依赖创新驱动，由此对劳动力也提出了更高质量的要求而数据表明，2017年全国就业人员的受教育程度主要集中在初中及以下教育阶段，占比62.6%，受教育程度在高等教育阶段的仅占19.4%（其中包括高等职业教育1.2%，大学专科9.4%，大学本科8.0%，研究生0.8%）具体按照行业来看，如图3所示，只有第三产业就业人员平均受教育程度以高等教育阶段居多，占比46.8%而第一产业和第二产业就业人员平均受教育程度仍然以初中及以下教育阶段为主，分别占比93.2%和53.9%[12]，难以支撑我国实现产业升级和制造强国的战略目标。

另外，上文所述的三类群体的大龄劳动者的受教育程度普遍在初中及以下教育阶段，属于我国产业转型升级过程中的低技能群体，需要通过教育实现素质与技能的同步提升扩招政策的合理性还体现在政策执行主体的选择上政策执行主体的选择是整个过程的关键环节，政策制定者必须考虑执行主体的能力限度，即考虑执行主体本身及其行动方面的特质或缺陷高职扩招明确指定高职院校作为政策执行主体就是充分考虑到高职院校的特质与张力首先，高职扩招能够加快实现高等教育的普及化，这不仅是发达国家高等教育普及化的历史经验，更是我国高等教育发展的必然趋势放眼国际，实现各国高等教育大众化与普及化的并不是传统大学，而是这个过程中新出现的一批高等教育机构例如美国的社区学院、日本的短期大学、英国的多科技术学院按照马丁特罗对高等教育普及化的论述：“今后普及高等教育不在于注册人数，而在于参加和分享即是与社会大部分人，几乎包括在家里或在工作单位的全体成年人密切相关的‘继续教育[13]只有高职院校的生源具有足够的张力，可以全面覆盖适龄学生群体和大龄社会群体，才能够满足高等教育普及化以及终身教育的特点立足本土，我国高职院校兴盛于上世纪末，历经20余年的发展，从示范（骨干）校建设到优质校建设，再到如今的“双高计划”，高职院校已经迈向了内涵式发展，有能力承担此次扩招任务。

其次，高职院校扩招能够树立并巩固职业教育类型地位扩招政策不仅给高职院校指明了实际的量化目标，更是给出了明确的扩招对象，将会倒逼高职院校进行长时期的、系统性的组织转型，推动高职院校向现代职业教育类型体系转变，从而巩固职业教育的类型地位，肩负起时代任务，把握发展新占位最后，高职院校技术技能人才的培养目标能够满足劳动力市场需求，以供给端的人才培养弥补劳动力市场的结构性供需失衡，适应我国产业升级与经济结构调整对技术技能人才的迫切需求综上所述，高职扩招政策的出台兼具合理性与合法性，由于政策问题的特殊性、迫切性和重要性使得政策的出台和实施表现出一定的紧迫性，使得决策主体难以全方位参与，许多配套政策也未来得及制定，从而为后续的政策执行招致了不利因素但任何一项政策都是随着实践的不断推进而逐步完善的，面对问题如何用科学的理论去分析解决，不断改进政策质量才是今后研究的重要方向二、观照实践：扩招政策过程中的现实问题对于政策的研究，决不能仅仅将其视为各种政策文件的组合而停留在静态的分析上，反而更应关注政策的动态特征，即政策真实的运行过程通过对一些高职院校的管理人员和专家学者的访谈了解到，在政策运行过程中已经逐渐显露和产生出一些问题，亟需政策加以调整和修正。

与此同时，还引发出一些政策目标之外的，具有隐性负向功能的问题需要政策予以回应一）实践显露的政策文本自身问题需要及时调整政策文本自身是否具有科学性、可行性和系统性是政策能否有效执行的前提条件政策目标应明确清晰，科学可行;政策保障条件应系统全面，充分配套;政策内容应分工合理，权责明晰在扩招政策的落实过程中，一些高职院校面临的难题反映出政策文本自身存在的一些问题首先，关于社会生源群体的身份认定需要进一步具体明确尽管教育部颁布的《高职扩招专项工作实施方案》指出扩招专项考试主要面向普通高中毕业生、中职（含中专、技工学校、职业高中）毕业生、退役军人、下岗失业人员、农民工和新型职业农民等群体但是何谓下岗失业人员？何谓农民工？何谓新型职业农民？此类人群应该具备怎样的条件？且由于扩招报名系统无法与公安或人社部门系统共享信息，往往導致社会人员的学历证书难以审核、对失业人员等生源身份难以确认等问题产生据一线高职院校的管理人员反映：“目前扩招上来的还是以中职毕业生为主特别是那些没有考上高职院校的中职生，或者因种种原因退学的学生，他们换个其他身份再重新招进来，使努力考上来的学生有不少怨言而且招进来的社会生源年龄差距极大，五六十岁的也有，因为没有身份条件的限制，不好界定。

其次，对于激增生源引发的教学资源。