为保障上海道路交通有序、安全、畅通运行而立法-《上海市道路交通管理条例》修订述评.docx

为保障上海道路交通有序、安全、畅通运行而立法《上海市道路交通管理条例》修订述评 2016年12月29日，新修订的《上海市道路交通管理条例》（以下简称新《条例》）在上海市第十四届人大常委会第三十四次会议上表决通过原有条例的修改受到广大市民的强烈关注，因为它涉及每位市民的交通出行，是关系重大社会民生问题的立法对上海这样一个超大型城市来说，交通的有序、安全和畅通运行非常重要，但它又受到经济社会发展和管理水平的限制，随着近年来私家车保有量的增长、物流运输业的迅猛发展、城市人口的剧增，交通规划和设施的完善速度已跟不上日益增长的交通出行需求在矛盾日趋激烈的今天，上海必须进行交通管理制度的改革与创新，修改原有条例是大势所趋，也是群众的迫切期待上海市早在1997年就颁布实施了《上海市道路交通管理条例》（以下简称旧《条例》），是比较早制定此类法规的省级行政区域这部条例于1999年、2000年和2001年连续三年做了局部修改完善旧《条例》的实施对维护上海市道路交通秩序，预防和减少交通事故，提高道路通行效率，保护人身和财产安全，保障经济建设和社会发展的顺利进行，起到了非常重要的作用然而，随着城市交通状况的日趋恶化，旧《条例》的规制能力也逐渐下降，相关管理手段已经明显落后，公安交管部门的执法压力持续增大。

特别是，旧《条例》所对应的上位法《道路交通安全法》和国务院的相关实施条例，分别在2003和2004年颁行，皆晚于旧《条例》的制定时间，换言之，旧《条例》的制定及其三次修正都发生在上位法颁行之前，旧《条例》一直未有机会对《道路交通安全法》做出执行性细化，两者的规范吻合程度不高，这是上海市根据实际情况对旧《条例》做出修订的另一动因，是基于法制统一的需要对本法规进行系统性的设计以配合上位法的实施可以说，修订工作本质上也是一次迟到的实施性立法当然，《道路交通安全法》也已实施十余年，亦有不能适应新情况的规定，因此新《条例》也有先行性立法的功能，即创制出一些新举措在上海地区进行先行先试，待实践成功且获得中央认可后被上位法所吸收，最终成为《道路交通安全法》及其实施条例做出修改的经验性依据根据条文的对比，新《条例》对旧《条例》做出了大幅度修改，条文更新程度达到85%以上从某种程度上讲，它是一部脱胎换骨的全新法规新《条例》的创新体现在两个方面，一是立法方式和过程的创新，二是立法原则和内容的更新以下将分别叙述之一 对新《条例》制定过程的述评2014年10月，党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，做出“完善立法体制，深入推进科学立法和民主立法，加强重点领域立法”的重大决策。

紧接着，全国人大对《立法法》做出重要的系统性修改，修改的整体思路体现了十八届四中全会的精神，反映了由人大主导立法工作的要求，并强调了发挥立法引领和推动改革发展的作用2015年底，上海市人大常委会根据《立法法》的修改内容对《上海市制定地方性法规条例》做出了同步修改，并通过完善《关于进一步加强民主立法的规定》与《关于进一步加强立法工作组织协调的规定》（由主任会议通过），确立了以“一条例两规定”为框架的地方立法的新机制《上海市道路交通管理条例》就是依据上述党的文件、法律、法规以及常委会规范性文件进行修订的一）立法前的准备阶段此次《条例》的修订工作具有方式方法上的特殊性，它的实质性启动并非始于政府向人大提出法规案，而是肇始于2016年3月由市公安局开展的“交通违法行为大整治行动”这次整治行动的重点内容为机动车乱停车、乱占道、乱变道等十大违法行为，全市79条主干道和各区县划定的160处重点路段成为整治重点区域此次大整治充分借鉴了上海烟花爆竹安全管控工作的经验做法，实现了多部门与全社会的参与，有效改善了上海的交通出行状况然而，它的根本意图在于形成交通秩序管理的长效机制，并通过大整治行动为《条例》的修订提供立法经验与实证数据，在大整治中先行先试新《条例》草案中的部分创新做法，检验有关措施的操作性与可行性。

可以说，此次交通整治行动并不是单纯的严格执法举措，而是为立法工作做前期准备需要说明的是，交通整治行动不是采用“先改革后立法”的策略，《条例》的修订也并非简单地对整治手段做立法确认立法者和执法者都认识到重大改革必须“于法有据”，如果为了实现改革目标而突破法律，那么即使是所谓的“良性违法”，也必将造成对法治的重大破坏因此大整治行动中的创新性执法手段都没有违背上位法，也不与旧《条例》相抵触，属于法治框架下的试验性改良，而且所有执法新举措只有在证明是行之有效后才有可能进入修订草案，并接受立法机关的进一步审查比如，由于交通执法面临严重的执法人员不足问题，某些区采用了委托民警执法的方式，后被认为是可行和有效的，于是新《条例》将道路交通安全执法的主体由公安交管部门扩大至公安部门，彻底解决了执法队伍不足的问题二）拟订法规草案阶段《条例》的修订任务原先被列为上海市人大常委会2016年度立法工作计划中的预备项目，等条件成熟即提请常委会会议初审的法规案，6月份，经主任会议研究决定，该项目转为正式项目其实《条例（修订草案）》的起草工作早在2016年初就已启动，该法规虽然不属于综合性、全局性、基础性的地方性法规，但是其必然涉及所有市民的出行利益，密切关系法权的合理配置，如果让政府部门单独起草，可能会使新《条例》带上部门利益的痕迹，使政府管理便利的需求优先于民众出行权利的保护，于是市人大决定提前参与法规起草工作，确定由市人大常委会副主任和市政府副市长协同负责法规起草，即实行“双组长制”，共同领导由市人大相关内设机构和市政府有关部门组成的联合起草小组。

在形成《条例（修订草案）》之后，市政府法制办书面征求了市政协、市高院、与法规实施有关的政府部门、市律协、各区县等单位部门的意见，并通过座谈会、论证会听取了相关部门和法学专家的意见在法规草拟阶段，市人大的相关负责人多次开展调研活动，开展代表问卷调查，听取各方意见2016年5月17日，市人大常委会主任殷一璀带队赴市公安局，进行了修订道路交通管理条例暨执法检查专题调研，在此期间，人大代表、法律专家、一线民警各抒己见此次调研既是对前一阶段交通违法大整治行动的行政执法监督，也为《条例》的修订工作提供了充分的准备在市政府方面，白少康副市长还专程赴市政协，听取了部分政协委员对《条例》修订的意见和建议为了让新《条例》的每一个条文都不与上位法发生冲突，起草部门与中央有关机构进行沟通，市公安局和市政府法制办分别赴公安部、国务院法制办请示汇报，市人大则向全国人大做了汇报沟通市人大内司委还会同常委会人事代表工委对市人大代表开展问卷调查，并请他们带着立法重点和难题分赴各个社区，以座谈会的形式听取市民意见，分别收回代表和市民的问卷356份和8566份除此之外，通过媒体对这一过程和结果的广泛报道，使立法活动成为群众参与、社会动员、宣教普法、凝聚共识的过程[1]。

可见，整个法规草案拟订过程体现了人大主导立法的理念，发挥了人大的组织协调作用具体来讲，上海市人大充分利用自身构建的民主立法机制，做到了开门立法，突出了人大代表的立法主体地位，广泛聚集了民意与民智三）法规的审议和通过阶段根据《上海市制定地方性法规条例》的规定，上海市的地方性法规一般要经历“二审三表决”的程序才能出台，即经过两次常委会会议的审议，并于第三次常委会会议表决通过，但它又做了例外规定，即针对社会广泛关注的地方性法规案，可以增加常委会会议审议的次数和时间因为新《条例》关涉重大民生问题，社会各方都非常关注它，且在审议过程中出现一些重大争议问题，所以此次《条例》的修订采用了“三审四表决”程序，对其慎重态度可见一斑在市政府向市人大常委会提请审议《条例（修订草案）》后，市人大内司委对主任会议交付审议的法规案进行了认真研究，期间内司委又听取了相关部门和单位的意见，并委托市政协社会与法制委员会召开座谈会听取部分市政协委员的意见，同时，会同法制委和法工委对草案中具有一定法律争议的问题开展了预评估在法规案进入审议程序后，常委会组成人员通过分组会议、联组会议和全体会议的形式对修订草案做出三次审议在常委会进行第一次审议之后，常委会法工委将修订草案印发各区人大常委会和社会团体征求意见；向全体市人大代表征求意见，并委托各区人大常委会征求区人大代表和乡镇人大代表的意见；法工委还专程到基层立法联系点召开座谈会，听取社会各方面的意见和建议。

8月底，法制委召开会议，根据常委会组成人员和内司委的审议意见以及其他各方面的意见，对修订草案进行了统一审议，形成了审议结果的报告和修订草案修改稿在常委会第二次审议后，法制委、法工委在前期展开系列调研的基础上，有重点地研究了北京、天津、重庆、广东、浙江、江苏等地的立法及实施情况，并与市政府相关部门进行了多次沟通研究10月份，常委会主要领导主持召开了法院、专家学者座谈会，进一步听取意见，法制委随后召开会议，根据常委会组成人员以及其他各方面提出的意见，对修订草案修改稿做了进一步修改和审议，形成了修订草案修改二稿在常委会第三次审议后，修订草案修改二稿向社会公布并公开征集意见，共收到以各种形式做出的反馈241件次，对修改二稿提出了130余条修改意见对于人大常委会组成人员和市民提出的规范执法和完善便民服务等问题，市人大有关部门进行了多次专题研究；法制委、法工委还就电子警察执法、交通违法行为处理等进行实地调研，并召开基层执法人员座谈会听取意见和建议12月15日，法制委根据常委会组成人员和各方面的意见，对修改二稿做了进一步的修改和审议，最终提出修订草案表决稿2016年12月29日，全新修订的《条例》终于在市第十四届人大常委会第三十四次会议上获得通过，修订《条例》的任务圆满完成。

四）法规的实施准备阶段与其他的上海市地方性法规通过后即实施的惯例不同，《条例》做出修订后并未立即实施，而是在新《条例》附则中专门规定其于2017年3月25日开始施行，也就是留出近三个月的时间作为新旧条例的转换期这样做有两个方面的考虑：一是给执法机关留足新《条例》的培训时间，让执法人员充分和准确地掌握新的执法依据，使其将来能够做到依法严格执法，同时给有关行政部门调整和改善交通设施和信号标志以一定的准备期；二是给广大市民提供了解和学习新条例的机会，不至于将来出现公众因不知法而非故意违法的情形事实上，在新《条例》发布之后，上海市各大媒体都持续地展开宣传和普法工作，将新《条例》中的新增和重点内容加以详细的解读介绍，让广大市民知悉何种交通行为将会受到处罚以及处罚的标准比如，新《条例》规定，司机驾驶家庭用车携带不满四周岁的儿童出行时，必须让其使用安全座椅才可上路这就要求有关车主必须提前购置儿童安全座椅，避免新规执行时受到处罚为了顺应新《条例》所确定的“公共交通优先发展战略”，交通部门提前完成延安路中运量系统工程的建设任务，在新《条例》施行之前完成了试运营，并表示会根据实际的情况进行微调，边运营边修正调整。

与以往更加不同的是，该法规尚未执行但相关的执法检查工作已提上议事日程早在2017年初，殷一璀主任就在2017年上海市人大常委会工作报告中，提出将《上海市道路交通管理条例》纳入2017年度重点监督项目，3月21日，市人大常委会召开执法检查启动会，对执法检查进行了动员部署可见，市人大不仅主导了立法的全过程，而且强化了自身监督法规实施的权威地位，这是实现“有法可依”和“有法必依”的前提条件，并为立法和执法的无缝衔接奠定了基础二 对新《条例》内容的述评由于《条例》在修订过程中充分使用了科学立法和民主立法的程序，新《条例》的内容也就相应具备了科学性与民主性，这对今后这部法规的有效实施非常有利从内容上来说，新《条例》的定位并不仅仅是一部实施性的地方性法规，即并非只对《道路交通安全法。