城市管理模式比较论.pdf

5学海6????1?城 市 管 理 模 式 比 较 论叶南客?江苏省社会科学院 南京 ???????内容提要 本文通过分析欧美!东亚有代表性的城市管理组织体制?对国际城市行政管理组织的不同构造和演变模式进行了比较研究?在此基础上对我国现行城市管理模式的欠缺和优化思路作出了理论探析和展望?从而对新时期中国城市管理体制改革和城市现代化发展取向提供了有新意的社会学阐述∀关键词 城市管理 组织体制 管理组织模式 城市现代化城市管理模式是对不同类型城市在各具特色的管理体制!管理机制组合基础上?实现城市高效有序运行目标的特定方式的形态概括∀管理模式是城市发展历程和管理经验的总结?它有着共性与个性的统一∀就个性而言?城市管理模式还取决于城市的文化!历史和区位!行政隶属等特质?因而每个城市管理过程都会形成别具一格的模式风格?就共性而言?现代城市不论其管理要素如何调整和优化?其管理过程的科学性!民主性都是共同原则?而其共同目的都是为了提高城市居民生活质量!促进城市管理与发展方式的现代化∀本文试图通过比较国际城市行政管理体制!组织的不同构造和演变模式?继而对我国城市管理模式中的欠缺及其优化思路作进一步的分析展望∀国际城市有代表性的管理组织模式?1欧洲城市管理组织模式欧洲各国城市的管理组织模式?都是向双重职能发展?一方面是中央代理机构?一方面为适应市民的需要?拥有相当自治权?办理地方公共事务?为市民服务∀例如欧洲不少国家城市行政体制中的/城市行政官制0 ?对我们充分利用城市行政管理的专业人才来加强对城市的管理便颇有借鉴意义∀我们也可以尝试利用行政管理专家做为市政管理的行政官?对城市进行专业化的管理?且任期不定∀这既有利于市政管理的科学化?也有利于市行政管理工作的连续性?并使市政官及其下属有可能投入全部精力去悉心地管理所主持的事务∀这种城市管理模式目前已被挪威!爱尔兰!德国!瑞典等许多国家所采用?说明这种管理组织方式是具有一定的普遍价值∀) ) )英国∀??世纪英国城市政府才开始从中央政府手中取得合法的自治地位???世纪末?英国采取地方自然发展原则?所谓城区!商埠!分区!教育局区!救资联区!灯火及警察区!宗教教区等?名目繁多?地方机关异常混乱?几乎无组织可言∀直到????年?制定了地方政府方案?地方机关才得以简化∀城市设市议会?市议员任期?年?每两年改选??? ?市长由市议员与参议员共同选举产生∀在英国?不同地区?如英格兰!威尔士!苏格兰各城市政府的职能不尽相??同?但英国官方把市政府的职能概括划分为/环境的!保卫的和私人的0三类∀ /环境的0事务主要指城市的公用设施?如公路!桥梁!街道!公用建筑!公共场所的建设!管理和维修?以及环境卫生等方面? /私人的0事务则是指教育!住宅!居民卫生!保护儿童!老年人!残疾人等福利事业? /保卫的0事务则是指警务和消防方面∀英国首都伦敦在管理模式演变中逐渐形成了??个首都区?各区都有议会∀区议会下设各种委员会?每一个委员会设总干事一人?负责执行委员会所管的行政工作∀市议员任命市经理?负责管理全部市政工作∀首都区还设置联合委员会?由各区指派代表组成∀) ) )法国∀在法国?法律规定市政府的首要任务是实施中央的法律!法令?贯彻省长的指示?维护市镇的治安?其次是执行市议会的决议?编制市镇预算!管理市镇财产?领导公安和司法工作∀市议会的主要职能则是?表决预算?负责税收?制定市政规划?成立保健事业?管理公路?发展文化娱乐?装备教育设施和处理空气污染等∀法国共有?万多个市?半数以上的市?人口不到??万人?法国境内无土不市∀市设市议会?作为地方自治机关?议员人数不多?由??人至??人组成?但绝对脱离政治而独立?不讨论有关政治决案∀法国城市为数虽多?但市议会无实权?一切有关市政设施方案均须经上级政府批准才能执行?所以法国是一个中央集权的国家∀首都巴黎市的组织?与一般市又不相同?巴黎市不设市长?但组成巴黎市所属的??个市政区则各设市长一人及副市长若干人?由内政部长提请总统任免∀各市受省长指挥?因为巴黎市无市长?因而莱因省长同时具有巴黎市长的职权∀) ) )西班牙∀西班牙也属中央集权的市制?但当世界民主浪潮澎湃之际?又不得不显示一些民主色彩?以适应国际环境∀因此?一切政治制度?无不充分表示集权与民主的矛盾现象?其市行政组织?尤其表现出此种特色∀以首都马德里市为例?它隶属于内政部?但市长由元首任命?市政府下设秘书处等??个直属单位?分别掌管市政工作?市议会以市长为主席?按区每?万人选出一位市议员∀选举方法为三三制? ???由选民选举? ???由马德里市工会选出?另???由市区经济文化界人士选出?任期为?年∀但议会无其它民主国家的议会权力?仅为市长咨询而已∀≠?1美国城市的管理组织形态在世界各国的城市组织中?以美国城市组织形态最为多样化∀主要有四种类型?市长议会制!市委员会制!市经理制和市行政长制∀≡???市长议会制∀市长议会制发源很早?目前?世界许多国家的城市仍采取这种形式∀市长议会制又分为弱市长制和强市长制∀所谓弱市长制?即市长空有其名?缺乏行政权?政府各部门的首长?都由市民直接选举或推派人员担任?市长只能委任少数不重要的人员?且须征求市议会的同意∀市长无法对下属使用处分权∀对市议会的决议?市长虽有否决权?但市议会多数议员通过的决议?可使市长的否决权无效?市长的监督权也等于零∀弱市长制的缺点在于?责任划分不清?行政不统一?市政容易被政治斗争所影响?所以?弱市长制并非一种良好的市制∀尽管如此?在美国仍有少数城市实行此制∀??世纪后期?强市长制崛起?行政权集中于市长之手?政策的拟定?为市议会与市长的共同职责∀强市长制的特点是?负责立法的市议会?与负责执行的市长?同为民选产生?互相制衡∀市民有权任免市长?不受市议会的制约?市议会只能行使市政决策及立法大权?不能干涉市行政事务∀强市长制的缺点在于?政治与行政不能密切配合?相互联系?因而不能充分发挥??城市的政治功能∀强市长制虽不完善?但各国多采用之?尚不失为一种良好的市制∀???市委员会制∀市委员会制是由选民选举?人组成委员会?拥有立法与行政权力?直接对选民负责∀委员中一人为市长?其余委员各担任一部门工作∀重大问题集体讨论!决议?如决议和法令违反市民的愿望?选民可以直接行使创制权?加以废止∀如委员有贪污或失职行为?可另选他人接替∀市委员会制符合精简原则?立法与行政一体化?行政决策效率高∀其缺点在于? ?人各行其事?争功诿过?无异于一个市政府中?有?个不同的市政首脑?没有监督的机构?无法发挥统制的作用∀这种管理体制相对适宜于小城市?大城市极少采用∀目前全美国三百多个采用这种管理模式的均为中小城市∀???市经理制∀市经理制的特点是?市议会由议员若干人组成?负责决定市政方针?行政方面的工作?则由市议会聘请市经理负责∀市议会如同商业团体的董事会?负责制定业务政策?市经理等于公司的经理?有权管理一切行政?并任免各部门负责人及职员∀????年美国南卡罗莱纳州的寻姆培市首先实行此制?同年俄亥俄州的戴顿市也采用此制∀市议员?人?任期?年?每?年改选一次?一次选?人?一次选?人?在选?人议员时?以得票最高的一位议员为市长?作为本市的代表?同时充任市议会主席?但无实权∀市经理拥有一切行政权?且无任期规定∀此制在美国!加拿大??万人口以下的中小城市颇为盛行∀???市行政长制∀市行政长制是本世纪中叶在美国出现的一种新制度?即市长由选民选举产生?为一市的统治领袖?而在市长之下?设一个市行政长?协助市长处理市行政事务∀但市行政长?只有协调各部门工作的权力?而不能监督人事!法律及预算等重大事宜?实际上是一般管理顾问∀根据美国市政年鉴统计表明?本世纪中后期美国中小城市中的管理组织模式趋向分散多元化?而人口规模在??万人以上的大城市中?? ?以上实行的是市长议会制?在欧洲也是如此?而不少亚洲的国家中如日本!韩国也都采用了此类城市管理模式∀当前?美国城市管理中多种组织模式的数量分布如下表所示?表? 美国城市行政管理模式比较表类 型人口数都 市 数市长议会制委员会制市经理制都市数百分比都市数百分比都市数百分比??万人以上??????1??????1???万∗ ??万??????1????1?????1???万∗ ??万??????1?????1?????1???万∗ ?万???????1?????1?????1??万∗ ?万?千????????1?????1??????1??万∗ ?万?????????1????1??????1??万∗ ?千人?????????1????1??????1??1东亚城市管理组织模式??日本城市行政组织在民主改革过程中? ????年新宪法改变了战前天皇政府那种绝对的中央集权制?制定并实施5地方自治法6 ?规定了各级地方城市自治机关和各级官员的职责权限和组织原则?规定地方居民的权利和义务?建立地方城市政府议会?选举管理委员会等地方自治机构∀市长可按法定人数提名副市长候选人?经同级市议会同意任命∀市长执行公务须遵守的法律达???多种?市长不得不受法律约束?充分表现了法治的精神?至于市组织机构?统一规定?不得随意增加?东京都在知事下设十个局?总务局!财务局!主税局!民生局!劳动局!卫生局!经济局!建设局!建筑局!港湾局∀日本虽然实行地方自治?但市政府仍然受中央政府的监督和管辖?概括说来是/三分自治?七分集权0 ∀但??年代以来的实践表明?日本城市微观管理中社区组织的职能正日益强大?在不少城市正在出现/以社区为依托的管理0趋势∀当代日本存在着多种以社区为依托的团体组织?如居民组织!妇女组织!老年组织!儿童组织!当地教区居民组织等∀其中居民组织是最重要的以社区为依托的组织?它几乎遍布全国每个社区并致力于保障社区生活质量∀日语中将这种居民组织称为町内会或自治会∀町内会是一种志愿联盟?有六大特征∀第一?每个町内会都有自己的地域范围?经地方政府授权?由居民自己清晰界定∀第二?只有家庭能作为成员加入町内会?个人或社区内其它组织不能成为町内会成员∀第三?相应地域内所有家庭都假定为町内会成员∀第四?为保障社区生活质量?町内会从事着大量工作?如促进邻里友谊!公路安全维护!犯罪和灾害预防!公众保健!款项筹集!信息服务及其它各种工作∀第五?町内会也从事少量地方政府行政部门要求的工作?如分发当地政府的定期时事通讯∀第六?町内会作为社区居民代表的地位是为当地居民及政府所认可的∀用/以社区为依托的管理0代替町内会参与其中的?旨在保障社区生活质量的所有活动?这对于理解町内会的社会功能极为关键?需要思考的是如何才能成功的进行/以社区为依托的管理0 ∀领导水平!町内会与行政职能部门的伙伴关系及对居民利益的关注是进行成功管理的三大要素∀≈韩国的城市管理在行政组织上大多数是采取的市长议会制?根据其城市地方自治法的规定?地方政府有权处理不属于全国事务的各种地方性事务?每个城市政府的管理职能主要包括以下几大方面? ??征收赋税!编制预算!设立基金!管理地方财政!征用动产和不动产用于公共目的? ??经营电气!煤气!自来水!汽车运输!船舶运输等事业? ??管理学校!研究所!图书馆!博物馆!剧场!音乐室等文化教育设施? ??从事防止灾害!防止公害!美化环境!医疗卫生!救济贫病等事务? ??维持城市公共秩序?维护居民的安全!健康与福利!管理本市户籍? ??保护文化财富?奖励发明!革新和储蓄?等等∀近年来?韩国城市微观社区管理模式也得到了较为明显的发展∀韩国的社区叫/洞0 ?是城市区以下的一级机构∀一般情况下?洞管辖的面积约有两平方公里?人口在? ∗ ?万人左右?管辖的住房约有???? ∗ ????幢∀在韩国?以社区为中心的管理层级结构大致呈/市)区)洞)统)班0等五级管理体制∀这里? /市0 !/区0级结构同中国的情况是相同的? /统0是洞的下一级?管辖约???个左右家庭? /班0比/统0更下一级?管辖??个左右家庭∀每个洞社区辖??个左右的统?共计???个左右的班∀韩国洞社区的主要职能分成五大类? ??民事处理职能?如居民登记!户口。