英国的对外援助政策及管理.pdf

IEC, NO. 7, 2011Development and Aid英国是国际发展援助领域的领导者之一，这主要得益于其对外援助工作明确的战略目标、连续一致的政策、充足的财政能力 和 丰 富 的 人 力 资 源 以 及 其2013年官方发展援助（ODA）数额达到国民总收入的0.7%的承诺近些年， 英国力求在更广泛的领域推动发展援助工作2005年， 它利用其在八国集团和欧盟中的重要地位，推动了增加援助、取消债务和使贫困地区在贸易中受益等承诺的实现2009年的伦敦20国峰会上，英国积极倡导国际社会进一步关注发展问题以应对全球经济危机另外，英国国际发展部针对对外援助的实施不断进行创新和改革， 在诸如提高援助的有效性、 专注于脆弱地区的发展和国际援助体系的改革等方面都发挥了重要的推进作用一、 对外援助的战略和政策对外援助工作中， 英国通过立法和制定白皮书等措施， 始终坚持清晰的发展战略 在明晰的战略指导下， 英国的对外援助的政策体现出很强的针对性一）对外援助战略目标英国 《国际发展法2002》通过法律规定其发展援助的目标是减少贫困，为发展援助战略目标奠定了强有力的法律基础《国际发展法2002》 是之前两个国际发展白皮书的延续：其中一个是《消除世界贫困：一个21世纪的挑战》（DFID,1997），另一个是《消除世界贫困：让全世界为减少贫困而工作》(DFID,2000)。

2006年和2009年的两份白皮书针对全球面临的挑战，进一步拓宽了发展合作的范围2009年的白皮书围绕减少贫困和经济增长（包括贸易）、气候变化和冲突解决三个主要领域提出了发展援助方面的四项优先议题：（1）确保最贫困国家经济的持续增长；（2）更好地应对环境变化；(3)避免冲突、保护脆弱地区；（4）提高国际援助体系的有效性（DFID,2009）二）对外援助政策英国的对外援助政策与其战略目标是一致的 为了实现其战略目标， 英国强化了对经济脆弱地区和不安定地区等较难实现千年发展目标 （Millennium Devel-opment Goal, MDG）地区的关注，加强了援助有效性的管理， 同时积极就其援助成果与公众进行沟通， 以获得公众对发展援助更多的支持1.关注经济脆弱地区和不安定地区的发展问题英国的对外援助：政策及管理内容提要英国是OECD发展援助委员会前五大援助国之一 在发展援助方面英国制定了明确的战略目标、连续一致的政策，并利用充足的财政能力和丰富的人力资源以保证其2013年官方发展援助（ODA）数额达到国民总收入的0.7%的承诺的实现 近些年，英国国际发展部针对对外援助的实施不断进行创新和改革，特别是在权利下放和项目监管等方面进行了有益的尝试，在对外援助的国际对话和协调中也发挥了重要的推进作用。

关 键 词对外援助 战略政策 组织管理 有效性黄梅波万慧40··国际经济合作2011年第7期发展与援助英国认为安全性和稳定性是实现千年发展目标的先决条件，因此，国际发展部积极致力于对经济脆弱地区和冲突地区的援助2009年的白皮书承诺英国将提供双边援助资金的50%给这些地区，用于当地建设和和平维护 与此同时，英国政府还积极倡导建立发展援助方面相互协调的多边机制 英国国际发展部是发展援助委员会（Devel-opmentAssistanceCommittee,DAC）在脆弱地区开展工作的主要推动者 它目前是国际冲突和脆弱性网络（International Network on Conflict and Fragility, IN- CAF）工作小组的联合主席，主要致力于和平建设和国家安全维护2.强化对援助项目的监管英国采取了一系列措施加强对援助项目的监管 监管机构主要分为政府机构和私人机构 政府机构方面，议会通过的《国际发展 （报告和透明度） 法案2006》（International Development (Re-portingandTransparency)Act2006） 要求国际发展部每年向议会报告其发展援助的总开支和使用情况；国家审计署(NAO)监管其资金使用的有效性， 并针对关键性议题定期出版权威报告；国际发展部内部还创立了援助有效性独立咨询委员会(IACDE)以改进评价的质量和独立性。

私人监管机构主要是国际发展委员会（IDC）和 公 共 账 目 委 员 会（PAC） 前者监管发展援助政策和法规， 后者监管发展援助工作的有效性3.提升公众的发展援助意识 1999年以来，英国国际发展部每年都对公众对发展援助的看法进行调查2008年和2009年的调查表明， 公众对于发展援助的公共意识淡薄、 对官方发展援助的支持逐渐下降 为改变这种状况， 英国国际发展部每年拿出600万英镑的预算建立了一个由57人组成的沟通部门，该部门专门成立了一个工作小组， 通过网络与公众进行交流以获得公众更多的支持2009年的白皮书专门提出了加强与公众交流的三个途径：通过教育系统进行宣传；设计一个英国援助图标 （UK Aid lo-go）， 作为英国发展援助的标志；就援助取得的成果与纳税人更好地沟通三）对外援助政策的一致性对外援助政策一致性的目的是确保国内和国际的相关政策支持、至少是不违背受援国的发展目标 英国通过两个方面的有效机制来协调国内和国际发展政策的一致性 一方面，英国国际发展部的国际发展事务大臣 （The Secretary of State for In-ternational Development）是 内 阁和几个内阁委员会的成员，通过国际发展事务大臣参与政府决策过程可以实现政府决策与发展目标之间的一致性。

另一方面，通过《公共服务协议》（PublicService Agreement, PSA）建立跨部门的协调机制强化政策的一致性 《公共服务协议》是政府内不同部门共同制定的战略和目标，其实施需要政府内几个部门的共同合作 例如，在《公共服务协议29》（PSA29）中的国际减贫事务的实施过程中，英国国际发展部作为主导部门参与其中，与此同时，外交部(FCO)、能源和气候变化部(DECC)、环境、食物和农村事务部 （the Department ofEnvironment, Food and Rural Af-fairs, DEFRA）、财政部（HMT）和国防部(MOD)等六个部门进行配合二、对外援助概况（一）对外援助的总量英 国 是 发 展 援 助 委 员 会（DAC）前五大援助国（美国、法国、德国、英国、日本）之一 从对图1英国官方发展援助数额及增长率（2000-2009年）（以2008年不变价计算）资料来源：OECD发展合作报告统计附录http://www.oecd.org单位：百万美元41··IEC, NO. 7, 2011外援助规模来看，2009年， 其官方发展援助额达到131.62亿美元（如图1所示），位居发展援助委员会成员国第4位。

其中，2000年到2006年间，英国官方发展援助数额逐年上升，但在2007年出现 下 降 ， 其 原 因 是2005年 和2006年的数据包括了对尼日利亚和伊拉克的债务减免， 如果剔除这个因素， 随后几年的援助额也是逐年上升的总的来说，英国发展援助数额从2000年的66.49亿美元，上升到2009年的131.62亿美元，增长了1倍多再看增长率方面， 排除2007年的例外，2003年到2009年间， 对外援助基本上都实现了10%的增长 其中 ，2005年 的 增 长 率 达 到34.6%，2008年的增长率达到了25.5%从对外援助占国民收入的比重来看，如图2所示，2009年，英国ODA/GNI达到了0.52%，位居发展援助委员会成员国的第9位， 相比2008年的0.43%和第10位的水平有所进步 在前五大援助国中排名第一， 超过了发展援助委员会的平均水平0.48%最近的综合开支审查（Compre-hensiveSpendingReview）（2007-2011年） 中英国计划在2010/2011财政年度提供国民总收入的0.56%作为官方发展援助， 这与欧盟要在2010年达到0.51%的目标相一致。

英国还承诺要在2013年达到0.7%的 目标， 超过了欧盟在2015年达到0.7%的目标水平二）对外援助分配1．支出部门分配英国官方发展援助的大部分资金是通过英国国际发展部支出的，该比例2004年为84%，2008年达到近86%，相对稳定 剩余部分的官方发展援助通过14个其他政府部门支出， 这些部门的支出由外交部（FCO）统一管理占比较大的主要是以下部门：出口 信 用 担 保 部 （ECGD） 占 比4.4%，主要涉及债务减免；联邦发展集团（CDC）占比为2.7%，主要是在投资方面（如图3所示）2．地域间分配基于对千年发展目标的关注， 英国官方发展援助在地域分配倾向于对低收入国家的援助超过1/3的英国的官方发展援助被分配到撒哈拉以南非洲， 分配到 亚 洲 中 部 和 南 部 的 比 例 为22% 印度是英国最大的双边援助对象国 英国对印度的援助额在过去10年间有显著的增长，2007年和2008年的平均值达到7亿美元印度有1/3的人口生活在国际贫困标准线之下， 英国的援助资金主要是针对这些贫困地区 由于中国近些年经济发展速度较快， 英国对中国的官方发展援助数额逐年降低 针对像中国这类国家， 英国更多地关注一些“超越援助”（beyond aid）项目，比如市场一体化、 气候变化和全球图2DAC成员国ODA/GNI比例对照图（2009年）图3英国官方发展援助的部门分配图（2008年）资料来源：OECD发展合作报告统计附录http://www.oecd.org单位：%资料来源：OECD/DAC对英国发展援助的同行评议（2010）Development and Aid42··国际经济合作2011年第7期公共产品等方面。

3．项目间分配英国官方发展援助的大量资金投入于社会基础设施和服务的建设上， 近些年对该领域的发展援助额进一步增加，2007/08年度达到44%，超过了发展援助委员会的平均水平目前，英国主要通过“专项开支”这一形式来推动社会基础设施和服务的建设， 这些“专项开支”主要集中在卫生和教育领域与此同时，对生产性部门的援助则不断减少， 如图5所示仅占3%， 低于发展援助委员会的平均水平6% 其中，农业、林业、 渔业等生产性部门仅占官方发展援助总额的1%， 而该数值在1997年到2000年间是7%这引起了有关部门的关注， 英国国际发展部表示将会增加在食品安全和农业可持续发展方面的投入三）对外援助的渠道对外援助的渠道主要有双边援助和多边援助，其中，双边援助是英国实施对外援助的主要途径 从图6可以看到，2003年双边援助比例为61%，而后两年逐渐升高， 最高曾达到2005年的76%， 随后又有所下降， 降到2007年的57%，但是近两年又呈上升趋势 总的来说，2002到2009年间大多数的年份，双边发展援助的份额均占60%以上在多边援助方面， 英国的多边援助对象主要是欧盟组织、世界银行集团、 联合国机构和区域开发银行等。

欧盟组织是英国官方发展援助提供资金最多的机构， 占整个多边资金的50%之多近些年，英国增加了与欧盟的合作， 例如其进一步加强了与欧洲投资银行（European InvestmentBank）的合作以促进受援国优先事项的发展 世界银行集团也是英国重要的多边援助对象， 英国大约23%的官方发展援助提供给了世行集团 对联合国机构和区 域 开 发 银 行 则 分 别 提 供 了12%和7%的援助份额 三、 对外援助的组织与管理英国在对外援助的组织与管理不同于其他国家在组织方面，它设立了独立的英国国际发展部负责对外援助的相关事务 在管理方面，英国创造性地实行了“集权和分权”的模式，广泛地开展权利下放另外，在人员管理方面也形成了自己的特色一)对外援助的组织机构英国1997年创立了英国国际发展部， 该部是英国处。