国家审计若干重大问的思索.ppt

LOGO国家审计若干重大问题的国家审计若干重大问题的思思 索索中中国国人民大人民大学学 宋宋 常常2013.10.25 思索背景与研究意义思索背景与研究意义思索背景思索背景u国家审计国家审计相关相关理论研究不断理论研究不断持续持续深入深入u国家审计已成为国家治理的重要国家审计已成为国家治理的重要部分部分研究意义研究意义u梳理梳理求真以夯实基础并求真以夯实基础并构建理论体系构建理论体系u总结经验以完善规制并推动总结经验以完善规制并推动实践创新实践创新n国家审计的经济监督本质国家审计的经济监督本质n国家审计的民本治理实质国家审计的民本治理实质n国家审计的理论体系重构国家审计的理论体系重构n国家审计的业务实践创新国家审计的业务实践创新几个重大论题几个重大论题国家审计的经济监督本质国家审计的经济监督本质国家审计的本质国家审计的本质u阎金锷阎金锷教授：教授：““经济监督论经济监督论””，认为，认为““审计的性质，是一项具有独立性的经济审计的性质，是一项具有独立性的经济监督活动监督活动u刘家义刘家义审计长：审计长：““审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘‘免疫系统免疫系统’’，是国家治理的重要组成部分，是国家治理的重要组成部分。

国家审计产生于公共受托经济责任关系的确立，其首要目国家审计产生于公共受托经济责任关系的确立，其首要目标就是促进政府公共受托经济责任的全面有效履行标就是促进政府公共受托经济责任的全面有效履行国家审计的经济监督本质国家审计的经济监督本质国家审计国家审计““免疫系统免疫系统”” 论是对国家审计本质在认识上的升华论是对国家审计本质在认识上的升华u首先，首先， ““免疫系统免疫系统””论论拓展拓展了国家审计了国家审计的边界；的边界；u其次，其次， ““免疫系统免疫系统””论丰富了国家审计的内涵论丰富了国家审计的内涵；；u最后，最后，““免疫系统免疫系统””论强调国家审计作为国家经济工具发挥作用的空间论强调国家审计作为国家经济工具发挥作用的空间 ““免疫系统免疫系统””论是对论是对““经济监督（或控制）论经济监督（或控制）论””的传的传承和发展，是有关国家审计的定位和本质的创新性理论成果，具承和发展，是有关国家审计的定位和本质的创新性理论成果，具有有较较充分的法理依据和充分的法理依据和较较重要的现实意义重要的现实意义国家审计的民本治理实质国家审计的民本治理实质u国家审计的实质国家审计的实质主要通过实施经济监督参与国家治理，是一种为民审计的民本治理主要通过实施经济监督参与国家治理，是一种为民审计的民本治理。

善治善治””业已成为人类社会政治发展和国家治理的理想目标，而走向业已成为人类社会政治发展和国家治理的理想目标，而走向““善治善治””是一个政治国家与公民社会长期的良性互动和共同治理的社会管是一个政治国家与公民社会长期的良性互动和共同治理的社会管理过程国家审计国家善治公民参与公共事务管理国家审计的民本治理实质国家审计的民本治理实质u国家审计国家审计监督经济活动监督经济活动，并，并预防和揭示腐败预防和揭示腐败 据有关官方统计，据有关官方统计，审计机关审计机关近年来近年来直接促进增收节支和直接促进增收节支和挽回损失挽回损失1.21.2万亿元，累计审计干部近万亿元，累计审计干部近5050万名，其中省部级万名，其中省部级215215名，移送违法违纪事项和犯罪案件线索名，移送违法违纪事项和犯罪案件线索4.24.2万件，参与万件，参与700700多件法律法规的立法协调工作多件法律法规的立法协调工作 国家审计国家审计在在规范政府财务收支、预防政府腐败、提高规范政府财务收支、预防政府腐败、提高政府公信力政府公信力等等方面有着其他监督主体不具备的优势和条件方面有着其他监督主体不具备的优势和条件。

国家审计的民本治理实质国家审计的民本治理实质u国家审计参与国家治理和监督的立足点国家审计参与国家治理和监督的立足点““推进法治，维护民生，推动改革，促进发展推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”” 充分发挥国家审计作为国家治理这个大系统中一个充分发挥国家审计作为国家治理这个大系统中一个““免疫系统免疫系统””的功能和不可替代的作用，立足民本治理这一的功能和不可替代的作用，立足民本治理这一实质，保障国家运行安全，促进国家走向善治实质，保障国家运行安全，促进国家走向善治国家审计的理论体系重构国家审计的理论体系重构重新构建国家审计的理论体系重新构建国家审计的理论体系形成符合中国国情的国家审计理论框架形成符合中国国情的国家审计理论框架举措举措世界政府审计的发展过程世界政府审计的发展过程：：政府审计是属于政治范畴的一种制度安排中国国家审计的发展历史中国国家审计的发展历史：：国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是基于特定目的的一种政治制度安排国家审计的产生和发展及其当前的政治经济环境国家审计的产生和发展及其当前的政治经济环境尚未形成完整的国家审计理论体系尚未形成完整的国家审计理论体系现状现状中国国家审计功能中国国家审计功能的历史沿革：的历史沿革：新的研究领域和发展方向新的研究领域和发展方向：：u十六大十六大报告提出：报告提出：““深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、高效廉洁的行改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、高效廉洁的行政管理体制。

政管理体制u十七大报告十七大报告指出：指出：““加快行政管理体制改革，建设服务型政府加快行政管理体制改革，建设服务型政府u十八大报告十八大报告强调强调：：““按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开，政事分开、政社分开，建设职能科学、结推进政企分开、政资分开，政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府国家审计的理论体系重构国家审计的理论体系重构财政监督保障宏观调控政府内部控制权力制约与监督构建中国国家审计理论体系应遵循构建中国国家审计理论体系应遵循的主要原的主要原则则（（1）系统性原则系统性原则以历史发展过程和经济社会环境为基础和依据，将各要素按照内在的联系和不同的层次有序分布2）完整性原则完整性原则国家审计理论体系应包括国家审计基础理论、国家审计应用理论和国家审计教育理论，审计要素应包括一般审计理论的要素和国家审计理论特有的要素3）实践性原则实践性原则国家审计理论来源于实践又对实践有着重要的指导意义，其目的就是为了分析、解决及指导国家审计实践中存在的困惑和问题，应坚持理论与实践相结合。

4）相关性原则相关性原则需要考虑与国家审计相关的要素，按照各个要素之间的逻辑关系进行分析和构建国家审计的理论体系重构国家审计的理论体系重构 国家审计理论体系国家审计理论体系（基本框架（基本框架图图））（一）跟踪审计（一）跟踪审计方式方式的有效尝试的有效尝试（二）延伸审计（二）延伸审计路径路径的有益探索的有益探索（三）经责审计（三）经责审计评价评价的有序开展的有序开展（四）反腐（四）反腐倡廉建设倡廉建设的有力推动的有力推动 国家审计的业务实践创新国家审计的业务实践创新基本界定：基本界定：通常是指审计事项发生后，审计机关依法对政府投资项目或公共资金进行全过程分阶段、有重点进行的持续性、过程性审计主要主要对象对象：：政府投资资金使用者从事的经济活动u广义跟踪审计广义跟踪审计：：意即对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项和国家重大政策措施执行进行的审计u狭义跟踪审计狭义跟踪审计：：指对政府投资建设项目进行的过程性审计 跟踪审计跟踪审计方式方式的有效尝试的有效尝试u审计署《审计工作发展规划》审计署《审计工作发展规划》 对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。

u面临的挑战面临的挑战 相关法律法规不完善而导致的审计程序不规范、相关法律法规不完善而导致的审计程序不规范、审计责任和内容界定不清、与参与建设的责任各方审计责任和内容界定不清、与参与建设的责任各方职责划分不清职责划分不清进而进而影响审计工作的独立性影响审计工作的独立性 跟踪审计跟踪审计方式方式的有效尝试的有效尝试u解决措施解决措施其一，合理确定跟踪审计的对象与成本其一，合理确定跟踪审计的对象与成本；；其二，正确处理审计机关与被审单位管理者的关系其二，正确处理审计机关与被审单位管理者的关系；；其三，不断提高人员素质并有效引入外部智力其三，不断提高人员素质并有效引入外部智力；；其四，建立健全跟踪审计的长效机制其四，建立健全跟踪审计的长效机制 跟踪审计跟踪审计方式方式的有效尝试的有效尝试基本界定：基本界定：意即审计机关在审计工作中主要根据资金流向延伸至被审计单位以外的相关单位及个人，向其调查和了解有关情况，取得相关证据的一种审计方式主要主要对象对象：：涉及政府职能部门、司法机关、相关企事业单位、开户银行，以及个人等所涉范围：所涉范围：包括延伸至相关年度、相关机构、下属单位，以及相关人员等。

延伸审计延伸审计路径路径的有益探索的有益探索具备优势：具备优势：1.加大了审计机关查核问题的深度和广度加大了审计机关查核问题的深度和广度；；2.为为全面准确地揭露问题提供了必要的保证全面准确地揭露问题提供了必要的保证；；3.是审计发现和揭露大案、要案线索的重要手段是审计发现和揭露大案、要案线索的重要手段；；4.是是实现审计深挖一层、前进一步的重要方法，也是目前普遍采实现审计深挖一层、前进一步的重要方法，也是目前普遍采用且较为有效的一种业务创新实践用且较为有效的一种业务创新实践存在问题：存在问题： 可能偏离审计目标、有时发生违规延伸、有些单位或可能偏离审计目标、有时发生违规延伸、有些单位或个人因认识偏差而不予配合甚至产生阻碍、异地延伸取证难度个人因认识偏差而不予配合甚至产生阻碍、异地延伸取证难度加大等 延伸审计延伸审计路径路径的有益探索的有益探索解决路径：解决路径：Ø应当围绕被审计单位的问题和审计项目的目标开展，而不能应当围绕被审计单位的问题和审计项目的目标开展，而不能超超 越国家审计的监督范围和管辖权限；越国家审计的监督范围和管辖权限；Ø在延伸审计的过程中，必须坚持依法审计，严格执行审计规在延伸审计的过程中，必须坚持依法审计，严格执行审计规 范；应当加强法制建设，建立健全相关规范，抓紧研究制定延伸范；应当加强法制建设，建立健全相关规范，抓紧研究制定延伸审计实施管理办法等，从法律和制度的层面规范延伸审计行为；审计实施管理办法等，从法律和制度的层面规范延伸审计行为；Ø加大审计宣传力度，争取广泛的社会支持；加大审计宣传力度，争取广泛的社会支持；Ø加强与被延伸单位及加强与被延伸单位及相关相关人员的有效沟通，强化审计系统内人员的有效沟通，强化审计系统内部的协调统一，建立畅通的信息交流机制及异地取证支持系统。

部的协调统一，建立畅通的信息交流机制及异地取证支持系统 延伸审计延伸审计路径路径的有益探索的有益探索经济责任审计在国家治理中的经济责任审计在国家治理中的重要重要作用作用u经济责任审计是一种具有中国特色的创新审计经济责任审计是一种具有中国特色的创新审计制度u经济责任审计是一种对公共部门权力的有效制经济责任审计是一种对公共部门权力的有效制衡机制 经济责任审计的有序开展经济责任审计的有序开展面临的难题：面临的难题：1.在理论认定上，由于其委托主体主要是组织、人事部门，审计在理论认定上，由于其委托主体主要是组织、人事部门，审计机关也并非惟一的实施主体，从而明显有别于其他的审计类型机关也并非惟一的实施主体，从而明显有别于其他的审计类型或形式，人们对此尚未达成广泛的共识或形式，人们对此尚未达成广泛的共识2.在实际操作中，大多是采取在实际操作中，大多是采取“先离后审先离后审”的做法，现实存在着的做法，现实存在着“先审后离先审后离”和和“先离后审先离后审”两种情形，各有利弊，需认真加两种情形，各有利弊，需认真加以辨析，并结合实际灵活选用以辨析，并结合实际灵活选用。

3.在审计资源有限的情况下，需要确定审计工作重点和主要关注在审计资源有限的情况下，需要确定审计工作重点和主要关注领域4.目前既无客观权威统一的评价标准，也无科学合理且行之有效目前既无客观权威统一的评价标准，也无科学合理且行之有效的评价指标体系的评价指标体系 经济责任审计的有序开展经济责任审计的有序开展 u政策导向政策导向十八大报告指出：十八大报告指出：““反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题u反腐主体反腐主体在党内系统有纪委的纪检监督，在政府系统有监察的行政监督和在党内系统有纪委的纪检监督，在政府系统有监察的行政监督和审计的经济监督，在司法系统有检察的司法监督审计的经济监督，在司法系统有检察的司法监督国家审计作为权力制约和监督的有效机制，在反腐败国家审计作为权力制约和监督的有效机制，在反腐败斗争中扮演重要的角色，发挥着重要的作用斗争中扮演重要的角色，发挥着重要的作用 反腐败斗争的有力推动反腐败斗争的有力推动国家审计具有监督和防范腐败国家审计具有监督和防范腐败的重要作用的重要作用第一，监督和防范腐败是国家审计的特殊使命第一，监督和防范腐败是国家审计的特殊使命；；第二，国家审计具有监督和防范腐败的独特优势第二，国家审计具有监督和防范腐败的独特优势；；第三，国家审计在第三，国家审计在参与参与腐败治理中具有免疫功能腐败治理中具有免疫功能；；第四，国家审计是有力推动反腐败斗争的长效武器。

第四，国家审计是有力推动反腐败斗争的长效武器 反腐败斗争的有力推动反腐败斗争的有力推动经济责任审计经济责任审计之于反腐败推动例释之于反腐败推动例释审计审计监督对象监督对象：：包括党政主要领导干部和国有及国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）的法定代表人目标目标、重点及基础：、重点及基础：以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展为目标目标，以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点重点，以领导干部任职期间本地区、本部门（系统）、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础基础，进行查核与评价 坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持“标本兼治、综合治理、惩防标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防并举、注重预防”的方针，着力推进惩治和预防腐败体系建设，积极的方针，着力推进惩治和预防腐败体系建设，积极探索新形势下反腐败斗争的方式方法及路径依赖，科学有效地开展经探索新形势下反腐败斗争的方式方法及路径依赖，科学有效地开展经济责任审计，以持久深入地推动反腐败工作济责任审计，以持久深入地推动反腐败工作 反腐败斗争的有力推动反腐败斗争的有力推动首先，加强理想信念教育，大力推进社会主义道德文化建设，夯实“民本治理，勤勉尽责”的职业基础，筑牢“拒腐防变，反腐倡廉”的思想基石，使领导干部和公职人员使领导干部和公职人员“不想贪腐不想贪腐”。

其次，立足监督本质，厘清治理边界，不断提高审计实施的科学性和有效性，保持打击和“惩治”腐败的高压态势，坚持“老虎”和“苍蝇”一起严打，使领导干部和公职人员使领导干部和公职人员“不敢贪腐不敢贪腐”再者，加强经济责任审计的相关规制建设，将反腐嵌入法治轨道，加强对权力运行的制约和监督，促进形成“预防”腐败的体制机制，使领使领导干部和公职人员导干部和公职人员“不能贪腐不能贪腐”最后，加强与其他部门及社会公众的沟通和协作，凝聚国家审计与其他部门及社会公众的反腐合力，发挥国家审计的震慑作用和免疫功能，形成“全国一盘棋、战略一体化、纵横全覆盖全国一盘棋、战略一体化、纵横全覆盖”的的反腐大格局，构建“区域性联动、大部门协同、多功能运作区域性联动、大部门协同、多功能运作”的防腐大模式 反腐败斗争的有力推动反腐败斗争的有力推动u经济责任审计经济责任审计是中国特有的基于民本治理的一种经济监督形式，具有先进的反腐理念，也是有效的反腐实践，有利于切实维护人民群众的合法权益，促进实现干部清正、政府干部清正、政府清廉、政治清明清廉、政治清明u包括经济责任审计在内的国家审计，是有力推动反腐败斗争国家审计，是有力推动反腐败斗争的长效武器的长效武器。

u需要指出的是，当前必须紧密结合反腐败斗争的严峻性、复反腐败斗争的严峻性、复杂性、艰巨性及长期性杂性、艰巨性及长期性这一客观实际，高度重视并着力加强国家审计与反腐败工作的理论研究，以便为国家审计与反腐败工作提供必要的理论理论支持支持和和有力的智力支撑智力支撑 反腐败斗争的有力推动反腐败斗争的有力推动 Thank you！！。