北京城市生活垃圾处理和资源回收利用研究.docx

北京城市生活垃圾处理和资源回收利用研究 随着社会经济的发展和居民消费水平的提高，生活垃圾产量逐年增加，日益成为困扰城市可持续发展的社会难题如何实现垃圾减量化和资源化，变废为宝，化害为利，便成为政府管理部门亟待解决、社会各界普遍关注的重要课题一、北京市城市生活垃圾处理和资源回收利用的基本状况“八五”期间，北京市的生活垃圾年增长率为5%左右，“九五”期间年增长率趋缓，仍保持在3%左右2000年由各级环卫部门清运的垃圾量达到296万吨，平均日产垃圾8100吨，加上城乡结合部地区农（居）民自行清运的垃圾，全市日产垃圾达1.08万吨市政府根据北京的实际，确定了城市生活垃圾以卫生填埋为主，堆肥和综合处理为辅的无害化处理方式，积极利用世界银行贷款、德国赠款、政府拨款和民营企业投资，加快垃圾无害化处理设施建设的步伐到2000年底，全市已有14座现代化的垃圾处理设施建成并投入运行其中：密闭式垃圾转运站4座，转运能力5460吨/日；垃圾卫生填埋场6座，总填埋能力为5480吨/日；堆肥厂2座，处理能力500吨/日；垃圾综合处理（利用分类、堆肥、焚烧、填埋等综合工艺进行处理）设施3座，处理能力500吨/日。

2000年，全市形成了6480吨/日的垃圾无害化处理能力，城市生活垃圾无害化处理率达到81.5%，比“八五”末的22%提高了近60个百分点2001年底，全市垃圾处理能力提高到6750吨/日，城市生活垃圾无害化处理率将达到85%20世纪80年代，数以万吨计的垃圾未经处理露天堆放在城市周围，孳生蚊蝇，严重污染空气、土壤和地下水，那时的当务之急是如何消纳大量积存的垃圾垃圾卫生填埋与焚烧、堆肥、综合利用三种处理方式比较，技术成熟、工艺简单、前期投资少、运行成本较低等优点，加之垃圾中煤碴灰土、砖头碎瓦占了很大比重，因此，以卫生填埋方式进行无害化处理就成为政府决策的首选近几年，环卫部门对四环路以内裸露地面的垃圾堆基本清理完毕，“垃圾围城”的压力相对缓解另一方面，随着城市能源结构调整和消费水平提高，生活垃圾比重减轻，年增长率趋缓，垃圾成分中有机物含量提高，纸类、塑料、玻璃、金属等可回收利用的物质明显增多（参见表1）表1 1989年和2000年北京市生活垃圾构成比例从北京市城市垃圾理化成分的变化来看，有以下特点：垃圾的容重持续下降城市生活垃圾的容重由十年前的每立方米0.7吨左右，下降到每立方米0.5吨左右。

生活垃圾的热值逐步上升平均低位热值已达到5800千焦耳/公斤生活垃圾中可分类回收利用物逐渐增多食品垃圾、纸类、塑料、玻璃、金属、织物等占到垃圾的40%左右随着居民生活水平的提高，耐用消费品淘汰周期缩短，大件垃圾增多废电池等有毒有害物品在垃圾中所占比重呈上升趋势环卫科研人员经过持续不断地抽样调查和分析研究，为政府决策提供了新的依据市政府转变垃圾处理的对策观念，管理视点前移，进一步明确了垃圾管理的工作思路，从环境安全的单一目标转变为环境、资源和经济效益多赢的目标，从被动接受垃圾、末端处理转化为主动减量和资源利用，推进资源的循环利用，重视发展垃圾产业，走垃圾的资源回收利用与无害化处理相结合的发展道路从1996年开始，北京市就开展了垃圾分类的试点工作，1998～1999年继续加大工作力度，扩大试点范围2000年，总结出“政府推动、市场运作、社会参与、科技支撑”的16字方针，制定了《北京市城市垃圾分类收集综合利用工作方案》，并组织有关部门民间环保团体和居民参与，积极有序地开展垃圾分类收集回收综合利用工作在政府、企业和社会民间团体共同推动下，垃圾分类工作取得了一定进展，特别是社会民间环保团体在垃圾分类宣传发动上做了大量工作，如北京市环保基金会、地球村等，在上百所学校及社区开展垃圾分类活动。

政府号召全市的党政机关企事业单位实行废纸分类收集，积极推广使用再生纸各区根据实际情况，陆续组织部署此项工作，采取多种措施，建立废纸分类收集的网络系统，积极引导社会物资回收企业参与废纸分类回收工作为鼓励中外企业投资北京基础设施建设，北京市建立了经营性基础设施项目投资回报补偿机制，对投资北京基础设施的国内外投资者适当回报（但不是固定回报），同时政府制定了一系列的优惠政策其中包括：政府建立补偿资金，对中标价格与政府定价之间的差额进行补偿；给予投资企业一定数量、一定期限的开发用地，平衡建设资本或成本预算；给予投资企业在其建设经营的项目中一定期限内的特许经营权；政府协助投资企业申请国外政府及国际金融组织的贷款，并支持投资企业资本证券化的运作；对于投资规模很大并在短期内难以回收的资金项目，政府可投入一定数量股本金，参与企业投资与经营；政府为投资者协调项目建设和运行过程中的外部相关公用条件此外，国内外企业投资城市基础设施项目还可以减缓免部分税费，等等市政府调整机制，制定优惠政策，引导企业投资环保产业，在垃圾、污水处理项目招商上取得了意想不到的好效果2001年6月举办的北京市市政环境基础设施项目国际研讨洽谈会共达成投资意向16项，涉及项目总金额19.37亿元，折合3.2亿美元。

其中有8个垃圾填埋场、污水处理厂项目尽被国际投资人揽进怀中，另有阿苏卫、安定、北神树、六里屯垃圾卫生填埋场沼气治理利用等项目也初步达成了协议目前，市政管委和各区县正在落实这些投资项目二、当前城市生活垃圾管理中存在的问题发达国家最先受到垃圾问题的困扰，经过几十年甚至上百年的实践，逐步形成了符合城市可持续发展战略的生活垃圾管理思路首先是要尽量避免垃圾的产生，无法避免的则要最大限度的减少垃圾的产生，已经产生的垃圾要尽可能的资源回收利用；其次是把剩余的垃圾进行能源回收利用（焚烧），减少最终处置量目前，我市生活垃圾的处理和资源化回收利用工作正处在起步阶段，整体水平还不高，薄弱环节依然明显一是城市生活垃圾处理能力不足北京市2000年生活垃圾产生量达到了10800吨/日左右（含朝、海、丰三区城乡结合部尚未纳入有效管理的2700吨/日），预计2007年垃圾量就达到12000吨/日朝阳、丰台两个大区至今还没有建成一座标准的大型垃圾处理设施，朝阳区北部、东南部和丰台北天堂地区仍有大量垃圾简易填坑或露天堆放另外，已有的一些垃圾无害化处理设施，在运行中还存在异味和渗滤液污染问题，需尽快控制和解决二是垃圾综合利用工作相对滞后。

目前，北京市生活垃圾的资源化回收利用工作正处在起步阶段，整体水平还不高，薄弱环节依然明显全市2万平方米以上的居民小区858个，我们在城八区调查了316个不同类型的小区，开展垃圾分类的小区有81个，占调查小区总数的26%2000年城市生活垃圾综合利用率仅为5%（主要是堆肥，金属、废纸、废塑料的回收利用所占比重较小）预计2001年垃圾分类收集覆盖率可达到30%，垃圾综合利用率可提高到10%由于生活垃圾资源回收之后缺少配套的终端处理设施，制约了垃圾分类的大面积推广，在一定程度上造成了资源浪费和环境污染三是投资渠道单一，产业化、市场化运作不规范北京市生活垃圾处理的经费来源主要靠政府财政拨款，从社会收费和市场融资这两条渠道获得的经费很少1999年9月，北京市开始征收城市生活垃圾处理费，到2001年3月全市应征收生活垃圾处理费21311万元，实际征收1997万元，征收率仅为9.37%目前，环卫管理体制正处在转轨时期，垃圾处理产业化格局尚未形成国内外有投资意向的企业不少，但要真正能够谈成落实的项目寥寥无几其主要原因在于垃圾处理和资源再生利用项目基础设施建设周期较长、收益率偏低，相关政策又不明确、不具体，从而制约了城市生活垃圾管理工作的整体推进。

四是从源头上削减和控制垃圾增长缺少必要的政策支持现在，商品的包装形式和种类越来越多，不适当的过分包装和豪华包装比比皆是，一次性用品的生产、使用有增无减，屡禁不止仅一次性快餐盒全市一年的用量大约2.2亿个，平均每天消耗60万个，其中大部分快餐盒是塑料泡沫制成，用过之后成了难以降解的垃圾要减轻垃圾对城市环境的压力，必须从源头上控制垃圾总量国际市场上流行的商品包装规则为：容器内的空位不应超过容器体积的20%，包装成本不应超过产品售价的15%而我国目前还没有这方面的规定，立法上的缺陷导致生活垃圾中包装物和一次性用品数量急剧增长废品回收和再生利用企业也由于缺少必要的政策支持变得步履维艰三、垃圾处理和资源回收利用的对策建议根据“奥运行动计划”提出的规划目标，北京市2005年垃圾无害化处理率达到98%，2006年城市生活垃圾和粪便无害化处理率将达到100%；2007年城市生活垃圾分类收集覆盖率达到50%，资源综合利用率达到30%；奥运村生活垃圾全部实行垃圾分类收集、集中处理；2007年建设一批垃圾综合处理场，使有毒有害垃圾得到专项处理1.基本思路2008年之前，北京市垃圾管理的基本思路是源头控制与末端处理相结合，集中处理与分散处理相结合，大力发展垃圾资源回收利用，完善垃圾卫生填埋，试点垃圾焚烧，建立起垃圾处理结构合理、资源得到充分利用的垃圾处理系统。

垃圾资源综合利用坚持以分类垃圾的资源化处理为龙头，相应有序地推进垃圾分类工作，建立企业化运作模式，实行居民生活垃圾源头大类粗分，小区、饭店、宾馆有机物垃圾就地处理，中转过程分选回收，最大限度地减少末端垃圾处理量2.政策导向①限制过度包装和一次性产品的生产、使用，从源头上削减和控制垃圾增长过度包装和一次性产品的生产、使用，是商品流通环节十分突出的问题，涉及到商品的生产、销售、使用和处置诸多领域限制过度包装和一次性产品的生产、使用，应当由国家作为一种立法概念提出原则框架，让地方政府去做如果不这样，解决商品的包装问题难度很大控制垃圾总量的一个重要方法就是重复使用为保证重复使用得以实现，欧美一些发达国家在这方面有明确的法律规定如德国政府1991年9月28日颁布并随即生效的《包装品条例》、1996年10月7日开始实施的《废物循环利用法》这两部法规的实施，使得德国的商品包装物和生活废弃物数量逐年下降1999年，德国城市垃圾中97%的废纸、80%的废玻璃、78%的废橡胶、75%废塑料得以回收我国在立法过程中完全可以借鉴其中一部分行之有效的条款②培育环卫产业市场，对从事垃圾处理和资源回收再生利用的企业给予政策扶持。

环卫产业不同于第一、二、三产业，产出的主要是社会效益和环境效益，企业经济效益对国家政策有很强的依赖性作为政策引导型的产业，推动垃圾产业发展首先要有好的政策导向，有好的政策才能激活产业市场因此，应参照国外经验，制定更有利于环卫产业发展的优惠政策，保障投资企业合理的收益率，最大限度地降低投资风险在垃圾处理基础设施建设领域，可参照北京市经营性基础设施建设项目优惠政策，建立符合行业特点的投资回报补偿机制，对投资者给予适当回报从事废品收购、垃圾处理和资源再生利用的企业应享受包括环保专项资金支持、所得税政策、贷款支持、生产和科研设备加速折旧、企业进口环保设备免征关税和进口环节增值税等方面的政策优惠在用足用好现有政策的同时，制定和修订相关法规给资源再生利用企业进一步的政策优惠，实行产品增值税零税率或先征后退③进一步完善垃圾收费政策和制度，逐步推行垃圾计量收费垃圾计量收费是促进垃圾减量、提高资源利用率的一项重要经济措施目前，北京市向居民征收生活垃圾处理费采取的是按户按人定额收取，产生垃圾多少与收费无关这种收费政策的出发点仅仅是弥补经费不足，而起不到促使居民主动减少垃圾量的作用另外，由于征收办法不尽科学合理，观念认识上有差距，造成垃圾处理费收不上来。

因此，需要进一步研究论证，尽快完善征收垃圾处置费政策和管理制度，收费方式逐步由定额收费过渡到计量收费3.管理措。