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流域公共治理的政府间协调研究流域公共治理的政府间协调研究 ——以珠江流域为个案——以珠江流域为个案 A Research on Intergovernmental Coordination in Pearl River Basin Governance 贵州大学 任敏 Ren Min Guizhou University 摘要：流域公共治理的政府间协调主要有传统的上级机关纵向协调、流域管 理机构进行的专门协调以及横向协调三种模式；由于受到包括环境的变化、互动 成本较高、组织领域的一致性程度、官员的话语权和地区的经济实力等因素的影 响，以上三种模式的在消解流域公共治理的碎片化方面效果不一：区域和区域之 间的利益冲突试图通过区域之间的横向协调来加以解决是非常困难的； 当前的横 向协调机制目前还是一种典型的弱关系状态； 纵向协调目前是效果比较稳定的一 种协调方式，高效快捷、交易成本很低；流域管理机构的专门协调的强化可以大 大地改善流域公共治理中的碎片化现象，但目前总体还属于弱势状态 ABSTRACT：ABSTRACT：This paper classifies the intergovernmental coordination in governance on Pearl River basin which aims to integrate the fragmentation. It consists of the vertical coordination, the river basin agency coordination and the horizontal coordination between sectors and between districts. The change of context, the interactive cost and the conformity of organization domain are the factors to influence the effect. The conflicts between districts are very hard to be settled down by the horizontal coordination. The horizontal coordination between sectors now is weak but makes an endeavor to integrate the fragmentation. The vertical coordination can play the main role to integrate the fragmentation which is stable with lowest interactive cost. As the river basin agency coordination is concerned, it can integrate the fragmentation to some extent although it still is not strong enough now. 随着水资源、水环境、水生态和水灾害等多种问题的出现和加剧，中国当前 流域水资源的整体态势异常地严峻和复杂，水危机深刻地反映了公共治理的危1机，反映了我国流域公共治理在制度安排上存在非常突出的问题，即水资源和水 环境管理的条块分割， 流域管理和区域行政管理之间以及地区和地区之间缺少协 调，无法解决跨部门、跨地区和影响多个利益主体的复杂涉水问题和冲突。

为流 域公共治理存在不同程度的碎片化现状为解决这一难题，相关治理主体已发展 出一些致力于消解或整合这种碎片化状况的手段，其中，协调机制的建立是一个 最为普遍的做法和思路笔者通过对珠江流域公共治理状况的调研，对流域公共 治理的政府间协调的模式、影响协调的因素和效果进行了初步的探讨 一．珠江流域公共治理政府间协调的模式 （一）传统的上级机关纵向协调 针对流域公共治理中的部门和地区的矛盾与冲突， 传统的科层体系中自上而 下的垂直协调关系，主要依靠的政府的等级权威来进行，是上级对下级的各类组 织冲突的协调，它的优点是基于行政组织内部的层级制特点而进行，因此协调的 效率较高，成本较低，缺点是对许多超越了上级仲裁能力的冲突无能为力这类问 题的协调目前在珠江流域公共治理体系中，这种纵向协调主要是通过以下方式 来进行的： 1. 通过总量控制和定额管理，试图从根本上解决水量矛盾 水量分配就是在统筹考虑生活、生产和生态与环境用水的基础上，将一定量 的水资源作为分配对象，向行政区域进行逐级分配，确定行政区域生活、生产的 水量份额的过程1988 年《水法》确立了水量分配制度，2002 年颁布实施的新 《水法》进一步完善了水量分配制度，并明确规定国家对用水实行总量控制和定 额管理相结合的制度。

目前， 我国在水资源管理上已经全面实施了取水许可制度， 基本上实现了在取用水环节对社会用水的管理但是，由于长期以来缺乏对行政 区域用水总量的明晰和监控， 导致一些行政区域之间对水资源进行竞争性开发利 用，并由此造成了用水秩序混乱、用水浪费、地下水超采、区域间水事矛盾以及 河道断流和水环境恶化等一系列问题 为此， 2007 年 12 月 5 日水利部发布了 《水 量分配暂行办法》 （水利部令第 32 号，以下简称《办法》 ） ，并于 2008 年 2 月 1 日起施行1目前，水利部已经确定在“十一五”期间基本完成国家确定的重要江 河、湖泊和其他跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的水量分配方案，逐步完成 其他江河、湖泊的水量分配方案通过各省、自治区、直辖市将流域分配的水量 份额逐级分解，建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标 体系 《办法》将要解决的是跨省、自治区、直辖市的水量分配及其他跨行政区 域的水量分配问题通过水量分配制度的实施，将使经济社会用水控制在一个合 理的范围内，在使流域上下游、左右岸经济社会用水得到平衡的同时，生态与环 境用水也得到保障目前省际水量总量划分主要有协商及行政命令两种方式。

富 水地区，通常通过各省间的协商就能确定各省间的水量分配；而在贫水地区，则 需要行政命令，即由上级部门下文明确规定各省的用水量虽然南方富水地区的 用水纠纷还不明显，但是《办法》的出台将会有效预防富水地区的水纠纷，也可 以解决当前贫水地区的用水纠纷珠江流域虽然总体水资源比较丰富，水量矛盾 不算太突出，但是也居安思危，水利部在《办法》中会对其流域管理机构进行授 权，在授权的范围进行水量划分在这方面，广东省的《东江水资源分配方案》2已通过了专家组的评审，即将提交省政府批准之后，广东四大流域即东江、北 江、西江和韩江都将陆续进行水资源的配置和水量的分配应该说，分水方案就 是把蛋糕分好了，是解决争水矛盾走出的重要一步又如，江西省水利厅决定迅 速全面完成全省各大流域水量分配方案， 将此项工作列为全厅 2007 年重点工作 2. 通过明确界定各行政区的水污染控制目标来进行利益协调 环境管理的污染物总量控制制度， 就是把主要污染物排放总量控制计划指标 层层分解，落实到基层和排污单位实施排污总量控制制度，是削减污染物，确 保经济发展环境污染不失控的重要举措，是我国环境保护的一项重要法律制度 由于“十五”环境保护计划指标没有全部实现，化学需氧量仅减少 2.1%，未完成 削减 10%的控制目标。

有鉴于此，为实现“十一五”规划确定的主要污染物削减目 标，国务院授权环保总局与各省（自治区、直辖市）政府签订“十一五”水污染物 总量削减目标责任书根据国家环境保护“十一五”规划，要确保到 2010 年化 学需氧量比 2005 年削减 10%并加快淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池、松 花江等重点流域污染治理， 加快城市污水和垃圾处理， 保障群众饮用水水源安全 考核是落实目标责任制的重要保障为此，如何加强领导组织协调工作，建立排 污总量控制的运行机制并明确各有关部门的相关职责， 建立与总量控制有关的制 度措施就成为流域流域公共治理政府间纵向协调的重要内容在珠江流域，各省 分别制定措施落实该政策如广东省根据粤府〔2007〕 99 号文件，各地级以上 市人民政府要对本行政区域内主要污染物总量减排任务负责 要制订主要污染物 总量减排年度方案和年度实施计划，确保落实责任，省环保局牵头协调主要污染 物总量减排工作，具体负责污染物排放总量控制指标的分配工作；负责把好环保 准入关，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者区域环境质量未达到环 境功能质量要求的，实行区域或行业限批；制订和实施减排考核办法。

还要求省 发展改革委、省经贸委、省财政厅、省国土资源厅、省建设厅、省水利厅、省农 业厅、省物价局、省工商局、省海洋渔业局、省质监局各司其职，各负其责，密 切配合，共同推进贵州省则在贵州省第六次环保大会上由贵州省副省长肖永安 代表省政府与 9 个市州地政府签订了《“十一五”主要污染物总量削减目标责任 书》 ， 将化学需氧量总量指标分配到全省九个市州地， 全面实施污染物总量控制， 每年由省政府向各地下达污染物总量控制指标， 各级政府逐级分解落实到排污单 位， 任何地方和单位都必须严格执行， 不得突破 将排污总量控制作为项目审批、 核准、备案的重要依据，实行环境容量“一票否决” 2007 年 10 月，贵州还出 台《“十一五”主要污染物总量控制台帐制度》（试行）》 3. 通过政府间财政转移支付进行流域公共治理的纵向协调 科学合理的转移支付是上级政府调控下级政府财政行为的重要手段， 也是促 进资源在地区之间的配置、财政再分配能力以及公共服务均等化的必要条件在 流域公共治理中，转移支付的主要目的是为了纠正流域治理中的外部性，另外也 有着促进地区间协调发展的政治动机 在流域生态环境保护中， 河流的上游保护、 下游受益是一种正的外部性，正因为这个正外部性特点，容易导致流域生态环境 保护主体缺乏责、权、利统一的内在激励。

为此，必须通过一定的市场和政府融 合的激励机制，实现正外部性的内部化，政府间转移支付就是一种激励手段上 级政府对下级政府的纵向财政转移支付是目前最常见的生态补偿机制， 它是由上 级政府通过财政转移支付的方式给予受补偿地区和民众以资金的补偿 在珠江流 域，目前这种政府间转移支付包括中央政府和地方政府的两类例如，中央政府3转移支付包括： 珠防林工程：珠防林工程是珠江流域防护林体系建设工程的简称林业部于 1993 年编制完成《珠江流域综合治理防护林体系建设工程总体规划》，国家计 委于 1995 年 11 月正式批复， 将珠防林工程建设列入国家 “九五” 建设计划 1996 年珠防林一期工程正式启动但在 1998 年以前，珠防林工程没有真正以项目形 式进行投资建设，每年仅对下达任务的项目县按每亩 10 元左右补助，从 1998 年开始，国家将珠防林工程建设纳入国债投资项目，投资幅度大幅增加，一般人 工造林 100－150 元/亩、封山育林按 10 元/亩进行补助 重点公益林补偿：对那些生态区位极为重要，对生态安全、生物多样性保护 和经济社会可持续发展具有重要作用， 以提供森林生态和社会服务产品为主要经 营目的的重点的防护林和特种用途林水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和护 岸林，自然保护区的森林和国防林等从 2004 年开始，国家实施补偿，由中央财 政专项支付，每亩每年补偿 5 元。

退耕还林补助：退耕还林是治理水土流失、涵养水源、改善流域生态环境的 关键措施1999 年，国务院开始启动退耕还林工程国家无偿向退耕户提供粮 食、现金补助，补助标准为：长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金 105 元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金 70 元原每亩退耕地每年 20 元生。