现代城市管理的公众参与及其制度完善的理性思考.docx

    现代城市管理的公众参与及其制度完善的理性思考    施蔷生 导读：公众参与，作为公众诉求表達、保障行政公正、合理、有效的长效性城管与公共服务辅助机制，体现了现代公共行政的民主与法制的属性，也是中国特色社会主义政府行政的应有内涵，尤其是在城市管理中引入公众参与机制更为重要，诸如动拆迁征询、环保报告编制、政府预算介入、城市顽症治理、社会组织建构等，公众参与将为城管的人本化、民本化提供重要保障Key：城市管理 公众参与 世博精神近年来，公众参与在我国得到了越来越广泛的推行，许多重大法律法规在出台前，都采取向社会公开征求意见的方式，这既表明公民的参政意识在增强，同时也有利于减少社会危机的发生作为公众参与的机制，公众参与必须通过法律的形式确保其程序规范，将参与的意愿变成权利，并通过完善配套的机制予以固定和保障只有这样，公众的参与才能紧贴公众的切身利益一、城管公众参与的内涵和意义（一）公众参与的内涵特征1、公众参与机制的多重阐释“公众参与”是指在行政立法、行政决策和政府公共项目建设等过程中，就政府公共行为所涉及的与公众利益相关或者涉及公共利益的重大问题，由政府相关主体发动或广大公众自觉参与的（包括由社会组织参与的），通过公开提供信息、征询、表达意见、发表观点及阐述利益诉求等方式，达到并提升政府公共行为等的公正、合理、有效的一种长效的辅助性的城市管理和公共服务机制。

在这样的意义上我们可以认为，公众参与机制可以促进政府部门和开发行动负责单位与公众之间双向交流，在公民们参加决策过程中防止和化解公民和政府机构与开发单位之间、公民与公民之间的冲突改革开放以来，党和政府一直强调“公民的有序参与”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容我国著名发学家蔡定剑认为：公众参与作为一种制度化的民主制度，应当是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为2、公众参与机制的各国实践公众参与理论和实践起源于上世纪60年代的欧洲社会英国普通法上有一条“自然公正”原则，即“任何权利必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他们的意见”1960年美国学者阿诺德・考夫曼首次提出“参与式民主”；1970年卡罗尔・佩特曼发表《参与和民主理论》1980年约瑟芬・贝斯特在《协商民主：共和政府的多数原则》首次提出协商民主美国约翰・霍普金斯大学莱斯特・塞拉蒙教授，他在1990-1999年囊括41个国家的实证研究的基础上，惊呼一场全球性的“结社革命”正悄悄兴起。

联合国人居署自2003年始，设计了一套城市的指标体系20个指标中，第五方面的“管理”类内，专门设有公众参与指标，包括“市民参与程度”、“投票参与率”、“民间团体数量”这三大细指标我国大约自上世纪80年代起，开始积极引入公众参与机制的探索公众参与和民主选举并行，将成为现代民主政治的两大重要支柱党的十六大以来，党和政府进一步明确，要把公众参与、专家咨询和领导决策三者有机结合起来，增强我国的科学管理水平，推进我国的民主政治党的十七大报告又强调指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见世界各国实践表明，城市政府在城市管理过程中的作用固然重要，但如果没有广大城市利益相关者的积极参与，城市管理的成本不仅十分高昂，城市管理的效率也将非常低下，甚至会出现城市管理中的资源配置浪费等严重现象因此，改革城市管理模式，建立和健全城市管理处于长效机制，取决于公众和其他利益相关者积极参与城市事务二）公众参与机制的现实意义1、公众参与是世博精神的重要传承世博精神的核心就是沟通、交流、合作、参与日本爱知世博会专门设立“市民参与”展览版块2010年上海世博会也专门设立了“公众参与馆”。

联合国副秘书长、联合国人居署执行主任安娜・蒂贝琼卡在迎世博时致电中国的文章中说道：“美好的城市得以建立，目标的一致性也很重要，即当地政府、私营企业以及城市居民都要清楚什么是城市发展的最大困境人们只有把自己当作城市的主人，并为其取得的成果而感到由衷自豪，这座城市才能真正取得可持续发展如果没有大家的关心与投入，城市就不会繁荣兴盛，也不会激发其所有内在潜力，成为一个社会和谐、全民参与、经济发展、环境理想的场所这次世博会上，巴西阿雷格里港市在采取促进社会融合的战略措施上实施了地方共同管理的方案，给了我们许多有益的启示当今世界上城市管理发展趋势是：城市管理的职能社会化、城市管理的分权化、城市管理参与程度不断提高2、公众参与是城市长效治理的迫切需要⑴ 有助于建立城市管理的长效机制上海市作为特大型国际大都市，在经过世博会的洗礼后，从建立城市管理长效机制出发，在环境保护、公共卫生、城市规划、城市管理等方面，具有大力推进公众参与的客观条件和现实需求2010年9月15日，市建交委主任黄融在市人大常委会“世博会后如何建立城市长效管理机制”的专题询问时，明确答复：要全面引入社会参与机制进一步提高社会各方参与城市管理的积极性，倡导社会各方协同管理，引导市民群众积极参与城市管理。

12月2日发布的《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》第23条“加快把世博经验转化为城市管理长效机制”中明确指出，要不断扩大公众参与⑵ 有助于均衡城市经济的有序发展不断扩大公众参与，将有助于中国的经济建设、社会建设、文化建设和政治建设的均衡发展把公众参与引入到城市管理中，是城市建设与城市管理领域中贯彻党的群众观念的重要体现公众参与是社会参与机制中的核心部分，也是扩大公民有序政治参与的民主政治建设进程中的有机组成部分随着城市经济的发展、社会生活的拓展、民主政治的推进和公民素质的提高，公民的权利意识也在不断增强，对政治经济、社会文化的参与要求日益增强，因此开辟通畅的合法参与途径，并运用现代的科技手段提高参与的效率，尽量满足公民的参与要求，这是城市经济均衡发展的必然趋势二、城管公众参与的践行与不足（一）公众参与机制的践行现状新世纪以来，随着城市建设步伐大规模加快，社会矛盾不断爆发，市民自发地对政府实施的旧城改造、城市遗产保护、城市规划等，纷纷提出意见和建议为了更切实了解市民需求，寻求市民与政府间的沟通、协调的有效途径，像上海，除了重大有关城市管理的法规、政策、规划正式出台前，广泛征求市民意见，在引入公众参与机制方面，还开展了一些领域的积极尝试。

1、形成动拆迁征询制的创新机制在旧房改造和动拆迁方面，近年来上海市不断创新工作机制，形成了一套较完整、系列的政策体系2009年3月市建交委及市房管局下发了《关于开展旧区改造事前征询制度试点工作的意见》，核心是设立“两次征询制”，明确规定：在第二轮征询过程中，一定时间内，如果签约率达不到规定的三分之二比例，则将中止改造在建立第三方参与机制方面，还创新推出“律师参与拆迁工作”，由专业律师组成拆迁法律援助工作组，全过程为动迁居民提供服务，并在杨浦区河间路基地开展了试点，取得了良好效果目前，这一机制已全面引入全市旧区改造中的动拆迁工作中2、加大编制环境报告的意见收集环境保护由于与公众的密切相关性，从公众参与产生伊始就是其活动重点目前，一些区环保局在推进公众参与方面主要做了两方面的工作：一是在环境影响报告书编制过程中对周边居民进行问卷调查，并跟踪反馈，在环境影响报告书编制完成之后进行网上公示，接受群众监督二是发动机关干部与全区各街道（镇）及小区居委建立对口联络关系，及时解决居民反映强烈的环境问题，并了解居民对周边环境的意见建议3、提供政府财政预算的听证空间2008年年底，上海闵行区在国内首开先河，由区人大常委会组织了一次2009年财政预算初审听证会，强化了人大在政府预算编制之前的审查监督，并与政府的绩效预算改革结合起来，具有开创性意义。

闵行区的预算听证会采用了“准辩论会”模式，无论是预算草案的提出部门、听证陈述人（由人大代表和社会公众组成），还是旁听的人大代表和普通市民（不享有发言权，但可以在会后提交书面意见），都可以对此次涉及的财政预算初审内容，表达观点和陈述理由这是上海在财政预算上采取由人大主导并动员公众参与，面向全社会公开的民主管理的有效探索，拓展了公众参与的范围目前，闵行区人大正在坚持、深入和完善公众参与的服务机制4、走出治理市容顽症的管理新路公众参与中很重要的一个部分，是积极发挥专业力量的参与借鉴兄弟省市城市维护管理外包的经验，上海的一些区积极探索将道路市容和环境管理等，以政府购买服务的形式，发包给第三方委托管理如轨道交通11号线开通后7个月，嘉定区西站、北站站点所属菊园新区，通过招投标引入第三方，將管理任务全权委托给专业公司，使站点周边环境井然有序，并节约了管理成本10%，走出了一条公众参与城市管理的新路5、调动各级社会组织的公益监督社会组织是城市管理的细胞自新世纪以来，社会组织在扩大公共服务、协助政府管理、反映利益诉求、动员社会参与、规范群体行为等方面，发挥了应有的作用截至2010年10月底，上海区（县）两级民政部门登记的社会组织共有9847家，其中区县级社会组织占全市社会组织的80%左右。

上海自去年11月召开全市社会建设工作会议后，上海的社会组织在社会建设领域中的地位和作用得到进一步的明确和提高，首次明确提出“尊重社会组织的主体地位”，社会组织将在社区服务和管理，进而朝街区管理、城市管理上不断推进如徐汇区湖南街道积极探索街区市容综合治理，从“弄管会”向“路管会”发展等二）公众参与机制的现实问题按照美国学者雪梨的公众参与梯度理论，我国的公众参与发展水平是非常不平衡的例如上海，上世纪90年代提出市民参与机制，但一直没有形成完整的发展体系现阶段，上海的公众参与的程度虽有所提高，但大多属于“告知性参与”、“被动性参与”，公众最多处于实施中的征求、咨询地位，离实际监督或授权、影响决策等实质性的作用，还有相当大的距离，与当前多元、多变的社会需求和社会环境还很不适应主要表现在：1、制度保障缺失目前，我国在城市管理中的公众参与的专门法规（只是散见于有关方面）、机制以及专业组织机构尚不健全，公众参与的范围和程序，也都没有明文规定，总体上是处于探索阶段，导致公众在实际的参与过程中缺乏氛围、渠道和维权机制因此，公众的实际（主动）参与程度并不高，参与效果也并不理想，往往处于被动参与2、实施程序缺少现阶段，公众参与城市管理只是处于局部的、间断的，而不是全方位、全过程的参与。

问题的症结，除缺失专门的法律保障，相应的实施程序也缺少政府往往在决策后的立项阶段和公示阶段，通过宣传、公示等途径，让公众了解到政府的某个项目的实施方案但是，在项目的立项前和项目实施的反馈阶段，公众一般没有参与其中尤其是在比较重要的实施阶段，公众更是毫无利益表达和监督权3、参与能力缺乏公众参与在发达国家和一些发展中国家，已经成为公民生活中的一部分，而在我国，还处于理论上研究、实践中探索的状况一方面是立法保障不足，另一方面，也是公众参与的知识能力欠缺目前，在我国，与市民利益较为密切的领域，如旧城改造、城市规划等，公众参与意识还比较强烈但是，在这些专业很强的领域里，公众因受教育或经历的有限，参与水平就参差不齐特别是由于专业知识的缺乏，公众很难提出针对性很强的建设性的意见，进而被决策者有效采纳的不多长此以往，不仅影响公众参与的积极性，也影响决策者对于行使公众参与的坚定性4、发展程度不一从横向看，城市管理公众参与发展领域不平衡由于目前公众参与的非制度性，在哪个领域出现公众参与、在哪个领域发展得较为超前、哪个领域发展得较为滞后，都带有较大的不确定因素，这导致了目前我市。