吉林省基本养老保险制度的发展困境与对策.docx

吉林省基本养老保险制度的发展困境与对策 近年来，在国家的政策支持和各级地方政府的积极努力下，吉林省养老保险制度建设取得了积极进展，逐步建立起与市场经济体制相适应的社会保障基础性框架，在制度层面上实现了基本养老保险全覆盖但也应该意识到，养老保险制度改革过程中所采取的城乡分割与分区操作的推进方式，使不同身份群体之间存在着明显的福利差距，“福利身份化”问题仍然突出，使养老保险制度在公平性、协调性、整合性等方面面临着严峻考验[1]因此，怎样克服“身份化”养老保险制度所带来的各种难题成为必须面对的关键性问题一 吉林省基本养老保险制度的发展困境经过多年发展，吉林省基本养老保险制度逐步覆盖城镇企业职工、城乡居民以及机关事业单位工作人员三个群体，通过差异化的制度体系满足不同身份群体的基本养老需求一）吉林省基本养老保险制度的基本现状新中国成立后，我国逐步形成了以国家为主要责任主体、由单位（集体）具体负责的社会保障体系，这与当时的计划经济体制是相适应的改革开放后，国家统一分配人员和工资的局面被打破，社会保障“社会化”改革迫在眉睫在此背景下，养老保险制度逐步走上社会化道路，在此过程中城镇企业职工的基本养老保险制度走在改革的最前沿。

吉林省自1998年开始实施《吉林省统一企业职工基本养老保险制度实施办法》，适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，形成社会统筹基金和个人账户基金，这项制度奠定了吉林省基本养老保险制度的基础其后，为推动制度的可持续发展，吉林省启动了做实个人账户试点工作经过十余年的发展，到2007年前后，企业职工基本养老保险制度基本定型此后，扩大覆盖范围，让转接接续制度成为发展的重点自2008年起，吉林省陆续出台政策，扎实推进边缘群体社会保障，陆续将“老工伤”、“五七家属工”、厂办大集体职工纳入基本养老社会保险针对劳动力流动需求，为实现基本养老保险关系在全国无缝隙地转移接续，吉林省于2010年确定省内转移基本养老保险关系的参保人员省内转移关系“只转关系不转资金”的基本原则，保证顺畅转移接续在城乡居民社会养老保险制度方面，2009年，新型农村社会养老保险试点工作正式启动吉林省作为农业大省被确定为首批“新农保”试点省，于2010年开始实施《吉林省新型农村社会养老保险试点实施意见》，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度吉林省在总结经验的基础上不断扩大试点范围，截止到2013年12月末，吉林省新农保试点参保人数为610万人，领取待遇人数为199万人。

随着改革的不断深入，城镇居民的养老问题凸显出来，为弥补制度空白，2011年，国务院在全国范围内启动了城镇居民社会养老保险试点工作同年，吉林省实施《吉林省城镇居民社会养老保险试点实施意见》，建立个人缴费和政府补贴相配套、社会统筹和个人账户相结合的城镇居民养老保险制度，城镇居民养老保险和新农保在筹资模式、基本原则等制度设计上有很多共同之处为进一步促进城乡经济社会协调发展，2014年，国务院决定将两项制度合并实施，其后，吉林省颁布《吉林省人民政府关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》和《吉林省城乡养老保险制度衔接办法（暂行）》，在总结新农保和城镇居民养老保险试点经验的基础上，合并城镇居民养老保险和新农保，在全省范围内建立统一的城乡居民基本养老保险在社会保障制度改革进程中，机关事业单位的养老保障制度改革进程相对滞缓，总体上仍然维持着单位退休制度1994年，国务院办公厅发布《机关工作人员工资制度改革实施办法》，对退休人员的生活待遇进行了具体规定，机关工作人员退休后以工作年限为依据发放本人原岗位工资的80%～100%作为退休金为解决“双轨制”的种种弊端，国家于2014年10月开始执行《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求机关事业单位实行与城镇企业职工一致的统账结合的基本养老保险制度。

吉林省积极推动机关事业单位养老保险制度改革，此次改革涉及全省2.57万个机关事业单位94.3万名在职职工，能够有效促进人力资源的合理流动和有效配置，更好地体现制度公平和规则公平二）吉林省基本养老保险制度的发展困境可以看出，吉林省的基本养老保险由三种不同的制度组成，不同身份群体被赋予差别化的社会权利导致基本养老保险制度表现了鲜明的身份化特征具体从城镇职工、城乡居民以及机关事业单位工作人员三个群体出发进行分析可以看出，在基本养老保险领域，城镇企业职工群体社会权利的实现是以劳动力市场的认可和缴纳费用作为条件的，职工参加养老保险和需要按规定缴纳费用，强调权利与义务关系相对等，享受与工作年限、工作表现等相挂钩的养老金待遇机关事业单位工作人员正处于过渡阶段，在缴费型基本养老保险的基础上建立职业年金制度将城镇企业职工和机关事业单位工作人员两个群体进行对比，城镇企业职工所享有的是以劳动者的工作业绩为基础的福利模式，其社会权利在工作表现的基础上得以扩展机关事业单位工作人员目前享有的是一种过渡性的福利模式，与城镇企业职工的福利模式正在趋于统一，但在具体的制度设计上仍通过职业年金等制度进行补充保障，维护这一群体的福利优势。

对于城乡居民而言，其所享有的是一种基于最低生存标准、具有普遍性的福利待遇，城乡居民享有的基础养老金待遇由财政补贴，同时可以自主选择个人缴费，人均年领取额低于同期最低生活保障标准可以看出，基本养老保险制度是高度依赖于“职业身份”的，社会权利被拓展到工作领域，形成了与职业身份高度相关的社会权利实现模式，而且体现了权利与义务相对等的原则，是社会权利的有限度的实现从制度的实施效果来看，在基本养老保险制度中处于优势地位的群体，在社会分层中仍然处于优势地位，养老制度没有修正社会分层所造成的社会不平等，而是使社会分层的结果进一步恶化因此，可以说，无论是在社会权利实现的层面，还是对社会分层进行修正的层面，我国社会保障的制度效果都存在值得商榷的部分，社会保障制度整体上呈现一种“负福利”状态在劳动力市场当中占据优势地位的群体能够得到更高的福利待遇，而在劳动力市场当中处于弱势的群体所能获得的福利待遇却相对越来越低虽然近年来福利不断渗透到社会底层，但与此同时优势群体的福利却得到了更快的增长，造成差距不断拉大2015年城乡居民养老保险人均年领取额是1027元，而同年城镇职工基本养老保险人均年领取额是22938元，是前者22倍左右，对于农村居民而言，只有当年缴费标准提高到2000元时，才能接近或达到基本需要，而对于城镇居民而言，制度所能提供的养老金替代率与实际需求之间存在较大差距，无论是对于“老人”、“中人”还是“新人”，都无法满足基本的生活需求，初次分配的不平等在再分配阶段不但没有得到修正，反而加剧了不平等程度。

二 多支柱改革的基本逻辑与经验借鉴基本养老保险领域的“福利身份化”问题不仅强化了初次分配形成的社会分层，也制约了社会权利的实现面对问题，我们需要思考的是，如何实现社会权利能够满足社会成员的合理需求，同时修正社会分层所带来的不平等，也就是需要解决“良性社会的构成要素是什么”以及“在这种社会的形成过程中，福利将担任什么样的角色”[2]20世纪90年代以来，在世界银行的倡导和智利模式的影响下，“多支柱”改革在世界范围内获得了极大发展，改革过程中，社会保障制度的核心目标、如何面对变动中的制度需求等核心问题得以讨论和实践，对吉林省基本养老保险制度改革具有重要的借鉴价值一）多支柱改革的基本逻辑1994年，世界银行在现收现付制养老金模式遭遇挑战的背景下，出版了《避免老龄危机：保护老年人和促进经济增长的政策》，提出了以强制性公共养老金计划、强制性的完全积累养老金计划和自愿性个人储蓄养老金计划为主要内容的“三支柱”养老金体系，这一模式在许多国家得到实施和推广2005年，世界银行在此基础上提出了“五支柱”模式，在原有的“三支柱”基础上，又增加了以非缴费型养老金计划为主要内容的零支柱，以及以家庭成员之间的非正式支持为主要内容的第四支柱。

零支柱的主旨在于消除老年贫困，为没有资格领取养老金的老年人以及贫困老年人，提供不以缴费为前提的养老金支持第四支柱是指家庭内部成员之间的转移支付对老年人形成的非正式支持，包括赡养、医疗、住房、食品等方面在多支柱模式当中，不同性质养老金计划的定位是清晰而有所区分的一般来讲，养老金计划的主要目标应该包括两个层次：一是防止老年贫困，通过“五支柱”计划当中的“零支柱”实现；二是维持退休后的生活水平，通过“五支柱”计划当中的“第一支柱”和“第二支柱”实现虽然各国对于这两个目标各有侧重，但都在争取实现二者之间适当地平衡这对我们深化“社会统筹”和“个人账户”的认识具有重要意义二）多支柱改革的经验借鉴我国现行的社会保障制度倡导积极发展企业年金，建立多层次的养老保障体系，也存在多支柱的成分从政策规定上可以看出，城镇企业职工基本养老保险制度当中的社会统筹部分，也就是企业缴费部分，为职工提供的是基础性养老金，属于“强制性公共养老金计划”，可以被看作“第一支柱”，城乡居民基本养老保险制度当中的基础养老金也类似于“第一支柱”；城镇企业职工基本养老保险中职工缴费形成的个人账户属于“强制性的完全积累养老金计划”，可以被看作“第二支柱”，城乡居民基本养老保险制度当中的个人账户部分也接近于“第二支柱”，在自愿基础上建立的企业年金计划和自愿型的个人储蓄等资金积累，可以被看作“第三支柱”。

可以看出，从制度设计层面，我国的养老保险已经初步具备了“三支柱”特征，与“五支柱”模式相比，所欠缺的是非缴费型的“零支柱”，以及非正式的各种市场导向和政府支持的老年保障的“第四支柱”，其中“零支柱”恰恰是近年来养老金制度改革的核心，聚焦于老年人基本收入保障，强调对脆弱老年群体的保护零支柱作为发展社会政策的焦点所在，主要体现普遍覆盖和再分配性质，大体上有三种形式，一是普享型基本养老保障模式，是指国家根据同样标准对退休者发放同样数额的基本养老金，或者根据工作年限长短有所调整，但是养老金水平与过去收入没有必然关系，爱尔兰、日本、韩国、荷兰、新西兰等国家采取的是这种模式；二是家计调查模式，是指根据家庭收入和财产情况确定养老金水平，一般而言，养老金水平与家庭收入负相关，澳大利亚所采取的是这种模式；三是最低养老金模式，与家计调查模式类似，同样是防止养老金低于某一水平，但确定养老金的方式不同，仅考虑养老金水平，如果退休者养老金水平过低，将补足到某一统一的养老金水平，而不考虑其收入状况，法国、希腊、芬兰、波兰、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士等国所采取的是这种模式还有一些国家所采取的是多种模式共存的方式，比如，英国所采取的是家计调查、普享型、最低养老金三种形式共存的模式；美国所采取的是家计调查与最低养老金相结合的模式；挪威、墨西哥、卢森堡、捷克所采取的是普享型与最低养老金相结合的模式；丹麦、冰岛所采取的是家计调查与普享型相结合的模式；比利时所采取的是家计调查与最低养老金相结合的模式。

[3]此外，在经济环境变化和人口老龄化的压力背景下，各国一般都对养老保障的第一支柱和第二支柱进行了私营化改革，几乎所有西方国家都在第一支柱和第二支柱上建立了强制性或自愿性的私人养老金制度从实施效果来看，私营化改革使以公共养老金计划为主体的养老保障体制发生了较大变化，私营性质的养老金在养老保障体系当中担当起十分重要的角色在多支柱和私营化改革的框架下，各国也在尝试对养老金制度参量进行改革，主要包括扩大覆盖面、提高领取年龄和资格年限、改革待遇计算方式等可以看出，多支柱改革的基本逻辑是要明确并区分各支柱的目标，并且在防止贫困和维持生活水平之间保持平衡，同时在人口老龄化背景下，注意调整退休年龄、领取资格年限等参量，以确保制度的可持续性三 吉林省基本养老保险制度改革方案设计。