我国行政体制改革的伟大进程与丰富经验.doc

我国行政体制改革的伟大进程与丰富经验管理系田云章摘要：行政体制改革主要涉及政府职能定位、政府机构改革、行政人员管理和政府行为控制四 个要素文章从分析我国行政体制改革的背景出发，论述了我国府职能定位的选择标准、调整 方向，组织结构调整的基本历程，总结了行政体制改革的基本特点和基本经验关键词：行政体制改革；政府职能；机构改革一、 继续深化行政管理体制改革具有重要意义在一般意义上，体制是对国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系和权利划分等方面 的具体体系和组织制度的总称行政体制特指政府系统内部行政权力的划分，政府机构的设置 以及运行等齐种关系和制度的总和党的十一届三中全会以来，我国行政管理体制经过近30 年的改革，迈出了重耍步伐，取得了重大进展各级政府的经济调节、市场监管职能逐步完善, 社会管理职能得到强化，公共服务职能不断加强，行政监督机制进一步健全，依法行政能力和 水平不断提高，初步建立了与我国经济社会发展基本相适应的行政管理体制从理论上讲，行政体制改革主耍涉及四个关键耍素：一是政府职能的选择与确定，即政府 “管什么”的问题二是政府组织结构的调整，即借助于何种体制模式，改造政府的职责三 是改善对行政人员的管理和政府行为的控制，即通过什么样的什么样的制度体系，提高行政人 员的索质和能力，保障政府职责的实现。

四是控制政府行为，即政府行使权力吋，依托什么样 的行政程序和行为准则改革开放以来，我国行政体制改革在这四个关键领域取的了巨大进步, 产生了重大突破，积累了丰富的经验随着科学发展观的深入贯彻落实和经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的全而推进, 深入研究改革开放以來我国行政体制改革的基本过程，继续深化行政管理体制改革，对于贯彻 落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治和建设社会主义法治国 家具有重要意义二、 行政体制改革进程中政府职能的调适行政体制改革从来都是经济领域的变化反映到上层建筑的结呆在政府职能问题上，特别 是政府经济职能问题上西方资本主义国家经历了三次大的调整：第一次是在自有资本主义阶 段，国家奉行自由放任政策，政府成为市场经济的“守夜人”，基本理念是“管得最少的政府 是最好的政府”，结果面临了 “市场失灵”问题，引起了人们对政府职能的重新认识和考虑， 政府开始干预经济第二次是在垄断资本主义阶段，而对频发的经济危机和生产相对过剩，“凯 恩斯主义”成为信条，“行政国家”全面干预经济，在促进了社会经济的复苏的同时，出现政 府事务社会化和社会事务行政化趋势然而，1970年代的经济“滞涨”宣告了 “政府失败”， 人们乂开始对政府干预经济表示怀疑。

第三次是在二战以后，随着人们对“政府干预”和“市 场调节”的争论，结论是单纯的政府干预和山场调节都会对社会经济发展带来不利影响，发挥 政府和市场作用有一个适当的范用和领域主流看法是经济社会发展需耍有限制的适度的国家 干预，市场调节和政府干预需耍结合中国走向改革开放正值西方国家的政府职能的第三次大调整当时中国的现实有两点：一 是机构繁杂，兀员过多，财政负担重，降低了政府行动能力；二是政府能力有限，却管得太宽, 直接参与市场运作，社会依赖性强政府该管什么、如何管、管到何种程度一度成为争论的焦 点，出现过“大政府，小社会”、“小政府，大社会”等多种声音在梳理资本主义国家的政府 职能大调整历史的基础上，获得了共识性看法，即政府职能与社会环境和社会结构相关联；即 政府职能设计要合理和优化一一政府职能转变；政府职能直接关系到社会经济的可持续发展 政府职能调整的总体思路是全力推动“政企分开”和“政社分开”，即靠“政金分开”解决政 府“不该管”的问题，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度； 靠“政社分开”对政府“管不了”的问题，依托社会中介组织和基层民众自治解决；政府只管 “该管”的问题，即政务管理、政策调控和社会保障。

关于政府职能的定位与选择，经历了一个漫长的历史过程1984年党的十二届三中全会 《中共中央关丁经济体制改革的决定》明确了我国要实行政企职责分开的转换，正确发挥政府 机构管理经济的职能，并把它概括为：制定经济和社会发展的战略、计划、方针和政策；制定 资源开发、技术改造和智力开发的方案；协调地区、部门、企业Z间发展计划和经济关系；部 署重点工程特别是能源、交通和原材料工业的建设；汇集和传播经济信息，掌握和运用经济调 节手段；制定并监督执行经济法规；按规定的范围任免干部；管理对外经济技术交流和合作， 等等这些规定的范围是对原有计划经济条件下高度统一的经济管理职能体系的一次重大调 整1992年10月，党的十四大提出要建立社会主义市场经济体制，标志着我国经济体制开始 由计划经济向市场经济的根本转变在此背景下，按照自上而下渐进式的变革方式，沿着“机 构改革一一职能转换一一全方位改革”的基本轨迹推动着中国行政管理体制改革党的十四大 报告从市场经济体制的角度对政府职能进行了全面阐述，指出政府职能转变的根木途径是政金 分开，政府的职能主耍是“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督” 实行政企政事政社分开，使政府从大量的微观管理事务中解脱岀来，集中精力抓好经济社会发 展规划、政策指导、执法监督、组织协调，以及为企业和公众提供服务等方面的工作。

当人类社会跨入二十一世纪的时候，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代 化的新的发展阶段，市场体系建设全面展开，宏观调控体系不断完善，政府职能转变步伐加快 2002年11月，党的十六大报告指出，耍完善政府的“经济调节、市场监管、社会管理和公共 服务”的职能，减少和规范行政审批耍在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用， 健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系要把促进经济增长，增加就业，稳定物价，保 持国际收支平衡作为宏观调控的主要Fl标2007年10月，党的十七大提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府耍健全政府职 责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务加快推进政金分开、 政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为为了更符合市场经济的宏观 管理角色定位，彻底塑造公共服务型政府，2008年3月十一届全国人大一次会议讨论通过了 国务院大部门体制改革方案，对“三权”一一政府所行使的决策权、执行权、监督权进行厘 清、分立归属，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率概观我国行政管理体制改革过程，我们可以总结出政府职能选择与定位方面的若干特点：第一，政府职能定位的标准是是否有利于国家的发展和社会的进步，政府职能需耍“转变” 但不能“弱化”。

政府职能调适的路径应该是强化政治职能，如军事保卫、民主法治建设；转 变经济职能，方式上由直接到间接，由管企业到管市场，由微观到宏观；发展文化职能，克服 “一手软，一手硬”的问题；拓展社会职能，如社会救济和应急处理等第二，政府职能转变，主要是政府经济职能的转变政府职能转变的核心在于承认和维护 市场在资源配置中的基础作用政府职能转变的关键在丁尊重经济主体的法人地位，即“口主 经营、自负赢亏、自我发展、自我约束”第三，政府职能转变方向，经济职能和社会职能有着不同取向政府经济职能转变的方向 是制定和执行宏观调控所需的公共政策，制定国家经济发展战略和发展规划，按照市场耍求制 定市场规则和监督规则执行政府社会职能转变的方向是从维护社会秩序到维护社会正义与公 平，破除资源垄断和促进均衡发展三、行政体制改革过程中政府组织结构调整政府组织结构的调整，即借助丁•何种体制模式，改造政府的职责我国政府组织结构的调 整，主耍是通过政府机构改革的形式实现的其中改革开放前和改革开放后先后有十多次次机 构改革)) 改革开放前的五次改革1949年10月1日，中央人民政府成立后，政务院设置了 35个委、部、署、院，奠定了 当代中国行政管理体制的基础。

到改革开放前，随着经济的变化中国先后围绕机构的赠与减， 权力的放与收进行了五次大规模的行政改革典型表现为第一次改革(1951-1956)：由于过于强调中央的权力，使得政府机构数量大增，到1956年 国务院设部委48个，直属机构24个，办公机构8个和1个秘书厅，共81个单位，达到建国 以來政府机构数量的高峰第二次改革(1957-1959)：由丁•机构臃肿，管理集中程度过高的弊端逐渐暴鋸出来，于是 国务院在1957年正式下达了关丁•改进T业、商业、财政管理体制的规定，到1959年底国务院设 部委39个，直属机构14个，办公室6个和1个秘书厅，共60个单位，精简了 21个单位第三次改革(1960-1965)：由于受“大跃进”运动的冲击，大批本应由中央掌管的权力被 不适当地下放了，造成了管理上的混乱中央本着“调整、巩固、充实、提高”的方十，于1961 年重新把管理权上收但是，其结果却是使中央直属管辖的企事业单位增加到10533个，到1965 年底，国务院设部委共79个第四次改革(1966-1970)：由于进行文化大革命，各个机构实行了大放权和精简，到1970 年中央直属企事业单位精简到500多家。

经过裁并，国务院只设32个部委，其中有的部委归军 委办事组织“中央文革小组”领导，这样国务院领导的部门实际上只有19个，达到建国以來 的历史最低点第五次改革(1971-1981)：在这次改革中，由于国务院各个机构不断的拆并与分合，到1981 年底国务院所属部门创历史最高记录达到100个)) 改革开放后的七次改革1978年党的十一届三中全会的召开标志中国进入一个新的历史时代，抛弃了 “以阶级斗 争为纲”的错误路线，把党和国家的T作重心转移到经济建设上来，开始了建立社会主义市场 经济体制的伟大探索1992年10月，党的十四大提出耍建立社会主义市场经济体制，标志着 我国经济体制开始由计划经济向市场经济的根本转变在此苗景下，按照口上而下渐进式的变 革方式，沿着“机构改革——职能转换——全方位改革”的基本轨迹推动着中国行政管理体制 改革1982-1985年改革：党的十一届三中全会开始的经济体制改革，大大推进了我国政府行 政体制改革，政府机构进行大精简1982年，提出了干部队伍“四化”(即革命化、年轻化、 知识化、专业化)方针这是中国改革开放以来进行的第一次规模较大的行政改革国务院机 构由改革前的100个，精简为61个，T作人员总编制缩减1/3左右。

1986―1988年改革：随着我国城市经济体制改革的全面展开和农村经济体制的深化，政 府机构的改革不断向深层次推进，管理方式由直接管理转为间接管理，并提出定机构、定编制、 定职能等“三定”原则从1988年开始，国务院在继续下放权力的基础上，第一次提出了转变 政府职能的要求，并且按照转变职能、精干机构、精简人员、提高效率以及克服官僚主义、逐 步理顺政府同金事业单位和人民团体的关系的冃标，再次进行了机构改革国务院部委由原来 的45个精简为41个，直属机构从原有的22个减少为19个，人员机构编制比原來的实际人数 减少19.2%1993-1996年改革:1993年3月22日，八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院 机构改革方案的决定》着手进行行政改革这是改革开放后，我国进行的第三次行政管理体制 改革与政府机构改革改革的重点是转变政府职能，中心内容是“政金分开”为了适应社会 主义市场经济体制建立的需要，政府增设了大量的经济管理部门这次改革，一方面加强了政 府对经济工作的管理，另一方面也造成了政府机构的膨胀，使国务院常设机构由66个增至86 个，非常设机构由49个增加到85个1998年第九次改革J998年3月10日九届全国人大一次会议第三次大会高票通过了国务 院机构改革方案的决定。