日本国立大学监事制度的生成逻辑与实践论析_2.docx

日本国立大学监事制度的生成逻辑与实践论析 摘要：伴随法人化改革，日本政府在新组建的国立大学法人创设了监事制度这一新型监督栽体独立行政法人改革与大学治理权威转移的双重动力推动监事制度的生成与巩固，使之呈现出从“校长辅佐”至“职权充实”的演变轨迹，形成了监督权力结构上的“公司化”、运行上的“异体监督实体化”、保障上的“法治化”，以及监事选聘上的“外部化”特征但整体来看，日本国立大学监事制度的运行仍存在监事权力在传统的制度安排中被消解，监事组织在现实的机构设置中被弱化，监事制度在系统的力量平衡中被做空的发展困境日本国立大学监事制度的生成与发展实现了制度移植与文化承继的良性互动，充分体现了国立大学权力运行与监督体系的基本布局与未来态势，为构建大学权力监督制约机制提供了新的思路关键词：日本，国立大学，法人化，监事，监督2003年7月，日本《国立大学法人法》等6部法案经过长时段酝酿，最终获得国会批准通过，于当年10月1日起正式生效，标志着日本国立大学迈上法人化的轨道法人化以“两化两制”为驱动机轴（即大学运营方式市场化与教职员工身份去公务员化，以及校外人士参与大学运营机制与第三方评价机制），从根本上引发了国立大学前所未有的历史性跃迁，推动国立大学由“知识的共同体”向“知识的经营体”转型。

[1]为实现“大学法人自主、自律运营”的主旨，日本政府在“两化两制”架构下，为国立大学构筑了多重监督与保障体系监事制度便是其中极为关键的一环，在新的国立大学法人治理结构中发挥着至关重要的把关定向作用[2]监事以财务审计为抓手，对大学的教育、研究、管理运行等全面业务活动，以及大学理事和各级管理人员的工作开展直接监察，从而对大学运营的合法性与妥当性进行全面评价，以保证大学运营的效率性、财务报表的可靠性、管理的合法性与资产设施的利用率因此，在法人化的历史进程中考量监事制度的生成与发展，不仅可以从全新维度探寻国立大学权力运行与监督体系的基本布局与发展态势，而且对进一步推动中国高等教育体制改革将具有一定的借鉴意义一、日本国立大学监事制度的生成逻辑国立大学监事制度是日本政府对国外大学与本国企业法人监督模式开展制度性模仿，在法人化过程中创建并逐步巩固的其发轫与勃兴，集结着效率价值与公平价值这一组矛盾，并呈现出从“校长辅佐”至“职权充实”的内在演变轨迹一）2004-2015年，“校长辅佐”逻辑与监事制度初创国立大学法人化改革缘起于日本在政府行政改革中精简行政职能与提高效率的初衷1999年通过的《独立行政法人通则法》把原来作为政府行政机构或其附属的事业单位转变成为独立的、具有民事权利能力和民事行为能力的行政法人，在法人单位设立全权负责的“法人长”与执行监督权力的监事，同由主务大臣任命。

该法案为国立大学法人化改革提供了总体性动力2001年，文部科学省公布国立大学法人化“母本”文件——“新的国立大学法人像”，提出在法人化后的国立大学设立“监事”一职，为监事制度擘划提供了学理性支撑[3]两年后颁布的《国立大学法人法》《国立大学法人法实施规则》，为监事制度创建提供了合法性基础2004年，法人化肇始，文部科学省在每所国立大学法人任命了2名监事，国立大学完成监察规程制订，组建了由校长直属的内部监察室，为监事制度启动提供了实践性保障[4]监事制度与“理事会”、“经营协议会”、“教育研究评议会”共同组成了国立大学新型治理架构至2015年，法人化已完成两期分别为期6年的中期计划在此阶段，法人化的着力点在于确立以校长为核心、理事会与监事为辅佐的“一体两翼”新型运营格局，“校长辅佐”逻辑与“效率化”目标统摄了监事的权力认知、议程设置、行动策略二）2016年至今，“职权充实”逻辑与监事机能的强化伴随法人化的推进，社会对国立大学屡屡传出的“不当行为”、“不祥事件”深为忧愤，学界对于政府逐年缩减大学运营费交付金也颇多不悦为弥合频现的分歧，兑现对国民的责任，充实监督职能成为确保大学合法性与公正性的必然要求。

2015年，日本政府对《独立行政法人通则法》《国立大学法人法》分别进行了修正2015年6月，文部科学省发布《关于国立大学法人及大学共同利用机关法人组织业务全面修正的通知》，提出“结合第三期中期计划，在强化大学业务运营与效率的基础上，进一步充实包括监督、审计功能在内的法人治理能力”[5]2016年3月31日，文部科学省依据“大学治理改革推进方略讨论会议”议定的“确保监事等对校长执行业务的监察功能”意见，从三个维度对监事机能予以强化[6]首先，充实监事权力，赋予监事参加校长选考会议、监督校长组织选拔过程的权力；其次，延长监事任期，由一期2年（可连任一期）调整为一期4年（可连任一期）；再次，强化监事支援体制，要求大学进一步加强内部监察室对监事的配合各国立大学根据上述修正法案与文部科学省意见对监事监察规程进行了针对性的修订，京都大学、神户大学、丰桥科技大学、上越教育大学等还赋予监事参加考评大学内部监察室工作人员的人事权力三）监事的主要职责与任职条件根据法人法和大学规程，监事工作的主旨是“基于公正的立场，通过适当地实施监察活动，力致达成大学所遵循的办学理念和宗旨”，监事的职责是对大学全部事业活动开展业务监察与经济审计。

业务监察主要是对大学中期计划完成情况与年度计划实施状况、大学内部控制系统与子法人（文部科学省所规定的作为国立大学法人支配经营的法人）业务运营进行效能监察；对大学内部规章制度、业务手册、细则等文书，及大学上报文部科学省的文书进行合法性审查；对大学理事、管理职员违反法律法规、违反学校规定、违反职业道德等行为进行监督财务审计是指对大学预算执行情况、资金运用情况、决算情况，以及物资设备与不动产管理情况、大学薪资与人工费用等情况进行审计监事任职需要满足以下条件：应从精通大学业务、组织业务或会计业务的退休大学教授、会计师、律师、企业董事长等资深人士中选拔；全职监事年龄不超过69周岁，兼职监事年龄不超过74周岁；大学在任理事与职员不得兼任监事，其配偶和直系亲属也应遵守法律规定的任职回避制度；全职监事在任职期间不能另外从事营利事业；监事由文部科学大臣任命，应遵守相关法令，忠实履行职责，保守工作秘密二、日本国立大学监事制度的运行逻辑国立大学法人化改革是将“委托—代理”理论实际应用于公共机构的典型案例[7]这一机制保证了大学经营管理的自主性与专业性然而，法人化同样面临着“委托—代理”模型无法回避的委托人与代理人之间目标不一致、信息不对称的悖论。

法人化后，政府作为委托人的终极目标是逐步降低对大学的出资，激励大学提高运营效率；而大学作为代理人的理想诉求则是保证财政持续增长与运营自主性这种目标上的不一致，加之现代高等教育的复杂性与不确定性所引发的政府与大学之间的信息不对称问题，大大增加了大学代理人的道德风险解决问题的核心，就是实施有效的监督和建立在监督基础上的激励与约束机制这是国立大学监督监察机制存在的内在规定性一）监事制度的结构图景法人化改革前，日本国立大学是直接隶属于文部科学省的国家机构文部科学省掌管大学人事、财政、管理等决定性行政权力，监督权力藉由政府与大学之间的科层体系传导；大学内部属于纯粹的“学术共同体”样态，学部教授会自治所代表的学术权力占据了主导地位改革后，文部科学省代表政府成为国立大学的设置者，履行提供大学主要运营资金的责任，享有任命和解雇大学校长、批准大学中期目标、任命监事监督大学业务三项管理权力；大学获得了独立的人事权、财政权，以及独立制订中期目标、自主开展教学与管理等四项管理权力[8]大学内部设立了理事会、经营协议会、教育研究评议会三大治理机构其中，理事会（日语称之为役员会）为大学最高权力机构，由校长和校长任命的理事组成；经营协议会负责审核人事、财务等运营与管理事项；教育研究评议会代表学术权力，负责审议教育教学与学术研究事项。

监事代表文部科学省，在上述三大权力系统之外独立运行（参见图1）大学在享有政府下放自治权力的同时，需要以接受监督与评价作为交换，来兑现自身绩效与公共性的承诺这样，文部科学省对国立大学的管理控制一体模式就嬗变为事后评价与日常监督“双轨”范式在评价方面，政府依据大学中期目标这一两者之间的“契约”，通过第三方评价的方式对大学实施间接调控与事后监督在日常监督方面，政府通过以监事监察为核心的直接监察机制，行使委托人的政治性与制度性监督权力另外，大学每年还必须接受国家会计检查院的审计监督与第三方会计法人的财务审计除国家会计检查院针对大学会计经理的审计监督是独立进行外，监事与文部科学省指定的第三方会计法人，以及校长直属的内部监察室之间，存在着多重合作关系与协同效应，处于沟通联络的网络中心位置因此，就评价与监督两种机制比较而言，监事的任务不局限于大学财务审计和业务执行情况，其真正监察的范围涵盖大学全部场域因此，监事监察比起国立大学评价委员会对大学的评价，从长远来说更具价值（参见图2）[9]（二）监事监察的功能审视第一，监事对校长权力的监督处于“暖昧境地”国立大学校长担任大学法人和理事会、经营协议会与教育研究评议会的最高领导人，集决策权、人事权、财政分配权等权力于一身。

监事的职责是监察大学业务运行，相关法令并没有明确监事对大学校长的监督权力，监事对校长权力的监督一直处于“暖昧境地”随着监事职能的强化，监事对于校长权力的监督初露端倪根据文部科学省2015年以来发布的相关通知，监事在大学校长行事与国立大学法人利益相悖时，根据监察的结果，可以就大学的重大事项向校长或者文部科学大臣提出改进意见，校长应按监事意见改进工作并向监事报告结果国立大学法人等监事协议会于2015年发布《国立大学法人监事监察指南》，也指出监事要根据大学校长、理事等人开展业务的全面情况，审查大学整体业务的年度报告是否如实反映了业务实施状况[10]第二，行政权力监督是监事的核心关切国立大学管理与运营等行政权力主要通过理事会、经营协议会、部局长会议执掌与行使，监事一般通过三种机制对其进行监督1）会议监督机制监事通过列席理事会等相关会议，监督相关事项的决策过程2）核查监督机制监事的日常工作就是检查大学运行状况，有权要求理事等人报告工作进展情况，或就监察工作中发现的问题予以答复3）报告监督机制当监事认为大学理事会等组织与理事、副校长等高级管理人员侵害大学利益，或有不正当行为，或是构成违反法律法规事实时，有权通知校长，进行针对性调查，同时向文部科学大臣报告。

第三，监事对学术权力的监督逐步深化在法人化前期，监事监察的重点是大学财务运营和内部制度建设状况随着大学法人运行逐步制度化，教育、研究等大学的根本使命成为重点监察领域监事要对大学教育、研究和社会服务等主要业务的达成状况与实施效果进行监察；对于未达成目标的重要项目，要查明其原因东京大学监事有信睦弘认为，监事通过对大学教育研究评议会职能发挥情况、大学教学管理质量控制系统运转情况、教学与研究风险管理机制运行情况的有效监察，在很大程度上增强了教育研究评议会的机能，成为大学学术治理与学术自由的重要保障[11]不过，为了保障教育与研究的独立性，各大学明确规定不得将教师个人从事的教育与研究活动作为监察对象三）监事监察的行动过程①第一，制订监察计划监察计划是监事工作的主要抓手，一般包括4个方面1）监察的基本方针2）监察事项，分为业务监察、审计与重点项目（临时）监察三个类别业务监察主要针对大学的运营状况；审计主要是针对大学财务运行与决算状况；重点项目以临时监察的形式开展，主要针对教育、研究和业务运营方面的特殊事项，每年度的重点不同3）监察方法，主要包括列席大学主要会议、听取各相关理事和负责人书面汇报与当面报告，以及实地踏查等方式。

4）监察的实施时间，监察计划一般按事业年度展开，定期监察项目贯穿整个事业年度；重。