中国农村低保制度的定性分析.doc

世界银行Vulnerability and social protection: Qualitative analysis on China’s rural Dibao program脆弱与保障：中国农村低保制度的运行分析（初稿）中国农业大学人文与发展学院国际农村发展研究中心2006年1月致 谢本研究由世界银行中国办事处资助，由中国农业大学人文与发展学院的研究小组完成研究课题是由中国农业大学国际农村发展中心/人文与发展学院的李小云院长主持研究报告试图从对不同农户家庭脆弱性的分析入手，力图从微观认识和理解导致社会救助的需求及原因，并将农村低保政策作为研究重点，理解农村低保政策的政策制定及实施过程，以及农村不同利益群体对农村社会救助政策的评价，剖析中国农村社会救助体系救助效果差的深层次原因研究中主要采用焦点小组访谈、知情人访谈、案例调查、满意度问卷调查研究地点选择在福建沙县、广西马山县、北京延庆县研究工作主要是由中国农业大学国际农村发展中心/人文与发展学院的研究小组进行的，实地调查由中心及学院的研究生完成，在此对他们在调研地点辛勤的工作给予衷心的感谢本项研究的研究小组对给予此项研究以支持和帮助的世界银行、国家民政部、广西及福建省民政厅、广西马山县民政局、福建纱县民政局，以及四个村调查村所有参与调查和访谈的农户致以衷心的谢意。

特别要感谢世界银行的王朝纲，他的支持使得该项研究有充裕的经费，保证了研究的顺利进行本研究报告中的所有信息，包括数据、对数据的解释及根据数据推出的结论都只是研究者的观点，并不代表研究者的机构及世行的观点研究者所在的机构及世行不对任何因报告中的案例、分析及结论所引起的后果负责目 录主题摘要 6一 前言 121.1 中国农村社会保障体系 121.2 目前中国农村社会保障体系存在问题 131.3 目前中国农村社会保障体系的基本政策 141.4 当前的研究进展 16二 农户脆弱性 192.1中国农村农户脆弱性特征 222.2 脆弱性类型 26三 农村社会保障体系分析 493.1 农村社会保障政策类型 493.2 农村社会保障政策制定过程及问题分析 503.3 农村社会保障政策实施过程及问题分析 57四 农村最低生活保障政策瞄准分析 644.1 农村最低生活保障政策瞄准对象 644.2 农村最低生活保障政策瞄准现状 644.3 农村最低生活保障政策瞄准分析 65五 农村社会救助政策影响及评价 725.1农村低保政策对生计的影响 725.2 政府各项社会救助的评价 76参考文献 88图表目录（一）图2-1 农户可持续性生计框架 20图2-2 没有劳动力或丧失劳动力农户的生计资产配置情况 27图2-3 因疾病或伤残而丧失劳动能力的农户生计资产配置情况 29图2-4 缺少技能或经济头脑差的农户生计资产配置情况 30图2-5 债务沉重的农户生计资产配置情况 31图2-6 家庭负担重的农户生计资产配置情况 33图2-7 孤老家庭农户生计资产配置情况 35图2-8 年老的父母与残疾子女同住——核心家庭的生计资产配置情况 37图2-9 孤儿生计资产配置情况 39图2-10 单亲农户生计资产配置情况 40图2-11 隔代农户升级资产配置情况 41图2-12 普通户家庭资产配置情况 43图2-13 案例农户家庭收入情况 43图2-14 案例农户收入来源构成情况 44图2-15 富裕户生计资产配置图 46图3-1 1997－2004年沙县农村居民最低生活保障资金投入情况 52图3-2 沙县各个乡镇财政2005年全年需要投入资金情况 52图3-3 福建农村居民最低生活保障待遇申请审批流程图 59图3-4 北京延庆农村居民最低生活保障待遇申请审批流程图 61图3-5 农村五保户确定流程图 62图3-6 灾区生活救济人员确定流程图 63图4-1 DX村低保户享受补助原因情况 65图5-1 广西、福建的补助标准满意度评价情况 82图5-2 广西灾区生活救济/福建低保政策宣传满意度情况 83图5-3 受益农户确定后的公示满意度 85图5-4 广西灾区生活救济/福建低保政策发放方式满意度情况 86图5-5 广西灾区生活救济/福建低保政策发放时间满意度情况 86图5-6 广西灾区生活救济/福建低保政策总体受益满意度情况 87图表目录（二）表2-1 生计资产测量指标表 20表2-2 福建/广西义务教育花费情况 23表2-3 福建/广西义务教育辍学情况 23表2-4 福建/广西高中以上教育花费情况 23表2-5 福建/广西义务教育分性别辍学情况 24表2-6 不同类型农户生计特点及脆弱性 25表2-7 不同类型农户生计资产分析 48表3-1 最低生活保障补助标准 54表4-1 沙县GS镇各村低保户户数 64表4-2 DX村低保户情况 64表4-3 DX村1997－2005年各年享受低保名单 65表5-1 调查农户性别分布情况 76表5-2 调查农户年龄分布情况 76表5-3 调查农户文化程度分布情况 77表5-4 农户类型分布情况 77表5-5 农村五保户政策满意度情况 77表5-6 不同类型农户对农村五保户政策满意度情况 78表5-7 灾区生活救济政策满意度分布情况 78表5-8 灾区生活救济政策满意度分布情况 79表5-9 农村低保户政策满意度分布情况 79表5-10 农村低保户政策满意度分布情况 79表5-11 广西省各级执行的满意程度分布情况表 80表5-12 福建各级执行机构的满意程度分布情况表 80表5-13 广西马山灾区救济补助标准满意度情况 82表5-14 福建沙县低保补助标准满意度情况 83表5-15 广西马山灾区救济补助确定方式满意度情况 84表5-16 福建沙县低保确定方式满意度情况 84表5-17 广西马山灾区救济补助确定结果满意度情况 84表5-18 福建沙县低保确定结果满意度情况 85表5-19 广西灾区生活救济分项支出满意度情况 87表5-20 福建低保政策分项支出满意度情况 87主题摘要1 根据目前我国农村的实际情况，所建立的农村社会保障体系应包括农村社会保障制度和与之相配套的农村社会保障服务网络。

其中，农村社会保障制度主要包括养老保险、医疗保险、社会救助(最低生活保障)、社会福利、优抚安置和社会互助等6项基本制度；农村社会保障服务网络主要包括救灾扶贫、医疗预防保健、优抚安置、老年人保障、残疾人保障和婚丧改革等保障服务网络农村社会救助体系主要包括农村最低生活保障制度、灾害救助、医疗救助、教育救助、法律援助和扶贫开发等方面中国农村未能随着现代化的进程，通过第二次分配享受到必要社会保障，加之由于生计资产的脆弱性，从而使得农村人口福利无法得到保障，造成了巨大的城乡差别因此，进一步完善农村保障制度是中国进入新世纪以来的重大挑战2 目前中国农村社会保障体系存在的问题：第一，农村社会保障体系不够健全，目前农村最主要的社会保障制度是社会救助制度和扶贫开发政策，但是农村依然缺乏系统的农村公共卫生体系、保险体系和资产市场等重要保障机制现有的各项农村社会保障制度，覆盖面都很低第二，农村社会保障管理体制分散甚至混乱我国农村社会保障管理部门存在条块分割的现实：社会养老、社会救助、社会福利主要由民政部管理，合作医疗保险和合作医疗由卫生部管理，养老保险由劳动与社会保障部管理这种条块分割的现实造成了政策协调、资源共享等诸方面的较高交易成本。

第三，在城市化、工业化的影响下，农村分化出了两类新的群体：农民工和失地农民农民工从事的多为条件差的工种，流动性大、收入水平低，并且用人单位大都不愿意为农民工承担社会保障的责任，农民工也没能力支付社会保障费用，农民工的工伤、失业、养老、医疗、救助保障得不到保证随着城镇化战略实施的加快，失地农民的数量越来越多目前全国失地农民保障大多局限在一次性提供征地补偿金的办法上，“农村失地群体”的生活保障仍是个严重的问题第四，各级政府，特别是中央政府对农村社会保障体系的资金投入不足3 本研究系世界银行发起的农村低保体系研究项目中的一个组成部分该部分研究主要从对不同农户家庭脆弱性的分析入手，力图首先从微观认识和理解导致社会救助的需求及原因，并将农村低保政策作为研究重点，试图理解农村低保政策的政策制定及实施过程，以及农村不同利益群体对农村社会救助政策的评价，剖析中国农村社会救助体系救助效果差的深层次原因，进而提出相应的政策建议本研究的最终目标是研究贫困与脆弱性表现，农村社会救助项目（低保）的设计和实施过程，正式支持机制和贫困户应对策略之间的结合形式，以及在定量分析和制度分析中欠缺的家庭内部运转机制等诸多方面。

本项研究为定性的调查与分析研究中主要采用分性别的焦点小组访谈、知情人访谈、案例调查、意向性调查、满意度调查以及问卷调查研究地点选择在福建沙县、广西马山县、北京延庆县在每个县，选择了一个乡镇中的两个行政村作为研究社区（延庆只有一个行政村）研究范围主要是三个省市的农村社会保障体系，特别是北京、福建实施的农村低保政策，广西实施的灾区生活救济和五保户政策4 在本研究中，农户生计脆弱性指个人或农户在现有的资产配置状况下，遭受打击的可能或者抵御风险的能力中国农村农户脆弱性主要体现在三个维度：家庭生命周期、性别、贫富水平不同家庭生命周期、不同性别、不同阶层的群体面对社会、经济、自然风险不同，生计资产构成不同，其脆弱性特征也不同，因此对社会保障的需求也不同农户家庭生命周期的脆弱性是指在农户的不同年龄阶段会遭遇一定的事件（赡养老人、抚养子女等），这些事件必然会给农户带来不同程度的风险，如果农户在事件来临之时，没有能力抵御风险，必然导致农户的生计困难分性别的脆弱性是指不同性别的农户，由于在家庭中承担的责任不同，所遭遇的风险也不同男性的风险更多的体现在生计资产的积累和转换过程中，而女性的风险则是自身的繁育后代过程中缺乏良好的医疗设施而导致的妇女身体恶化。

不同贫富类型农户脆弱性是指由于不同阶层的农户生计资产组合的不同，那么存在的潜在风险也是不同的，比如，富裕农户风险更多体现在经营性的风险，而贫困农户的风险存在于诸多方面，比如生病、上学、赡养老人，更为严重的是，贫困农户由于多种资产的缺乏难以抵御这些生计困难，进而加深了农户的贫困5 家庭生命周期视角下的农户脆弱性特征，主要存在生命周期的三个阶段，儿童阶段（9-18岁）、中年阶段（20-50岁）、老年阶段（60岁以上）在这三个阶段中，脆弱性的表现不同儿童阶段的脆弱性集中在人力资产方面，具体表现在就学可及性差，身体健康状况差，辍学针对儿童的脆弱性，农村医疗保险和医疗预防保健等能够起到缓解的作用，但是根据三个省市的调查，目前这两项政策基本没有落实目前，中国农村社会保障体系在瞄准儿童群体上还基本上处于空白农户中年阶段的脆弱性主要集中在金融资产和人力资产方面，在金融资产支出过大，人力资产由于突发性灾难导致缺乏，影响了农户生计的可持续性对于农户来说，在中年阶段存在金融资产的风险主要是为了供子女读书、赡养老人、儿子娶媳妇以及家庭看病费用由于农户缺乏医疗保健定期检查，加上负担很重，因此，在中年阶段是最容易出现得大病的情况。

对于中年农户，负担重的脆弱特征急需要得到医疗方面的保障。