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第二讲 公共政策系统分析本章主要内容：o第一节 公共政策环境o第二节 公共政策主体o第三节 公共政策客体o第四节 公共政策工具第一节 公共政策环境o从一定意义上来说，公共政策就是政策主体系统为解决自身与既定环境的矛盾而采取的行动o政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和o公共政策与环境之关系n公共政策随着社会发展由环境的需要而产生n公共政策必须适应政策环境n政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化n公共政策也对政策环境具有一定能动作用政策环境的构成因素1、地理自然环境o是指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、土壤、水系、矿藏甚至人种等自然构成o孟德斯鸠的地理因素说o比较其他环境因素而言，影响更加长期、宏观和难以改变但也不能过分夸大o基本教训：一般说，宜研究如何更好地运用自然的力量，因势利导，“与自然和谐共存”，而不是硬靠工程措施去“改造自然”钱正英2、经济环境o是指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和，包括生产力的性质、结构、生产资料所有制的形式、经济结构、经济体制、经济总量等o影响表现：n制定和执行公共政策的出发点，提供政策系统必需的资源，影响政策系统的经济目标取向（尤经济政策）n一个社会的经济发展水平会限制政府向公民提供公共物品和服务的质量，但也有质疑3、政治法治环境o是对政策系统的生存、发展与运行产生重要影响的所有实际或潜在的政治状态与法治状态，前者包括政治制度、政治体制、政治结构、政治关系、国家与社会的关系状况，后者包括法律体系、法律机构、执行状况、社会治安等。

o影响表现：n决定政策系统的性质；n影响政策系统的民主化程度；n影响政策系统的合法化程度4、社会文化环境o是指对政策系统生存、发展与运行产生重要影响的社会状况与文化状况，如社会道德风尚、人口素质、公民受教育程度、生活方式等o任何一个社会都有着使其成员的价值观和生活方式区别于其他社会成员的文化人类学家克莱德克拉克洪(Clyde Kluckhohn)将文化定义为“一个民族的全部生活方式，个体从全体中所获取的社会遗产文化也可被视为一种人类所创造的环境因素”大多数社会学家虽然承认文化塑造或影响着社会行为，但并不认为文化起着决定性的作用文化只是制约人类行为的因素之一o政治文化是其重要组成部分，即关于政府应该做什么、如何来做以及如何来处理政府与民众关系的价值观、信念和态度它随时间和内部因素而变化、演进o政治学家丹尼尔J伊拉扎(Daniel JElazar)认为有三种可以识别的政治文化：n个人主义的政治文化：强调个人利益，认为政府是用来实现民众需要的一种功利性的工具n道德的政治文化：视政府为发展公共利益的机制政府服务被视为公共服务人们接受政府对经济的更多干预，并对政策问题更加关注n传统主义的政治文化：以家长主义和精英主义的观点看待政府，主张用它来维持既有的社会秩序。

真正的权力掌握在极少数人手里，多数人在政治上被认为是相对被动的5、国际环境o也称“超环境系统”或“超社会”国际环境既包括全球范围内的政治、经济、文化发展演变的共同趋势、全球秩序及相应的规则，也包括对政策系统生存、发展和运行产生一定影响的民族国家间、跨国组织之间竞争、合作与冲突而形成的具有一定稳定性的政治、经济、文化关系o影响表现：n影响政策系统的价值选择；n影响政策系统的参照系选择和目标选择；n影响政策系统的性质新闻周刊：为什么中国越来越受欢迎？ o美国新闻周刊（2007年）4月9日(提前出版)一期发表文章，题目是“中国越来越受欢迎”文章说，美英联合民调显示：“目前在大多数国家，绝大多数人认为中国发挥的影响要比美国更加积极，而对世界和平的威胁要比美国更小；在世界各地，人们喜欢中国更胜于喜欢美国” 文章摘要如下o2007年3月26日，中国的胡锦涛主席抵达俄罗斯进行访问胡锦涛主席和俄罗斯总统普京共同主持了在莫斯科举办的一个大型中国文化展览的开幕式，还承诺要建设一系列能源合作项目他们还同意努力调整双方在联合国的立场o普京热烈的拥抱并不算反常，但他这样做是出于良好的战略理由，同时也反映了俄罗斯舆论的看法。

就在莫斯科和华盛顿的关系不断恶化的时候，中国正变得比过去任何时候都要受欢迎去年进行的一次大规模民意测验表明，大多数俄罗斯人认为中国“对世界产生了积极的影响”，而美国则产生了负面的影响o俄罗斯人的这种看法决不是个别的在过去的5年间，当反美主义在全球甚嚣尘上的时候，北京则努力试图讨好亚洲、拉丁美洲和非洲这种策略就叫软实力：不光使外国的领导人，还要使外国的公众尽可能地对中国及其文化着迷多年来，华盛顿在这个领域一直占据主导地位但是北京的新影响通过对外援助、投资、灵活的外交、旅游和教育正渐渐超过美国的影响o全世界的普通民众对中国的看法要好过对美国的看法美国马里兰大学国际政策民意研究计划和英国广播公司联合进行的民意测验显示，目前在大多数国家，绝大多数人认为中国发挥的影响要比美国更加积极，而对世界和平的威胁要比美国更小，这种观点在发展中国家尤其强烈；在世界各地，人们喜欢中国更胜于喜欢美国，如沙特阿拉伯(54%比38%)，土耳其(27%比15%)，印度尼西亚(60%比40%)，巴西(53%比42%)即使在美国最亲密的盟友之一澳大利亚，洛伊国际政策研究所进行的民意测验显示，普通公民对中国的好感与对美国的好感不相上下。

o北京已经开始利用这种态度上的积极变化今年夏天，中国计划与一些东南亚国家举行联合军事演习对于美国的盟友如泰国和菲律宾，与之合作一度被认为是不可能的，而合作正是北京魅力攻势的结果最近中国还与东盟国家签署了自由贸易协定，而此前美国也试图这样做，但遭到了曼谷民众强烈的抗议o而10年前这一切都是不可能的，那时的中国似乎不知道如何管理自己的形象o不过这一切开始发生变化：中国开始把自己看成一个世界大国现在，中国新一代领导人意识到了赢得外国民众的重要性这一点可以从对外援助中看出来：世界银行最近的一份报告发现，中国不久将成为非洲国家最大的借款国去年中国提供了至少80亿美元，是美国2004年援助数字的2倍多美国国防大学的亨利耶普表示，中国对主要亚洲国家如印度尼西亚和菲律宾的援助已经远远超过了美国北京在如何花掉这些援助的问题上也越来越老道，中国现在一般会针对一些实际的基础项目如抗疟疾诊所，而不是像过去那样修建一些大型的面子工程o中国还开始重视那些美国公共外交滞后的领域当布什政府与一些多边论坛如联合国的关系紧张时，中国近来却积极参与其中例如派遣部队参加联合国维和任务，创办上海合作组织，过去10年来与东盟开创了近30个项目。

而相比之下，华盛顿在30年间只开创了7个项目中国计划在今后10年里在外国大学建设100所“孔子学院”o不过目前，北京似乎享受着形象改善的成果马来西亚的一名著名作家詹姆斯王说：“即使是那些大使级以下的中国外交人员如文化参赞和商务参赞都受到了贵宾待遇他们得到了美国人过去得到的那种待遇美国越来越不受欢迎了从第二次世界大战到越南战争，再到海湾战争和伊拉克战争，美国在世界上从第二次世界大战到越南战争，再到海湾战争和伊拉克战争，美国在世界上从第二次世界大战到越南战争，再到海湾战争和伊拉克战争，美国在世界上从第二次世界大战到越南战争，再到海湾战争和伊拉克战争，美国在世界上受欢迎的程度越来越低受欢迎的程度越来越低受欢迎的程度越来越低受欢迎的程度越来越低第二节 政策主体政策过程中的行动主体和机构：目的在于评估政府的政策能力 政策由政策子系统制定，而政策子系统由处理公共问题的行动主体构成政策子系统是行动主体讨论政策问题的论坛，在此行动主体为各自利益讨价还价但是，行动主体的相互作用是在政策过程的不同制度环境下发生的，这些相互作用也影响着行动主体追寻利益的方式和意愿以及他们的努力程度政策行动主体政策行动主体（政策子系统）（政策子系统）社会组织政府组织国际组织政策过程中的行动主体和机构一、政策过程中的机构（政策子系统的制度环境）1、政府组织n影响政府组织制定和执行政策的效果的两个维度：自治（独立于自私和矛盾的社会压力的程度）和能力（组织的内聚力和专业技术）o强国与弱国:其核心分别是执行的行政机构和立法机构）n政府机关之间的权力分割o联邦制与单一制o行政、立法和司法n科层制影响o部门层级的实力是衡量国家实力的重要条件（明确的授权、职业精神、政治家的支持、避免对利益集团的依赖）2、社会组织n政府有效地制定和推行政策，需要主要社会团体的支持。

其支持能力由其内部的组织化程度和团体内部及之间的关系所决定o工商组织：资本的结构性权力的影响n表现在对政府在就业和税收施加影响、政党和政策研究的资助和选择、社会福利的促进和减少、高峰联盟所承担的责任o劳工组织：取决于政府的能力以及工会的组织化程度o3、国际组织n政府间的专门组织如世贸n非政府国际和地区组织n跨国公司政策过程中的行动主体o政策主体：在特定政策环境中直接或间接参与公共政策的制定、执行、评估、监控等全过程的个人、团体和机构o分类：n直接主体：公共政策的法定生产者，那些获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织n间接主体：虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织官方的决策者：立法机关行政机关司法机关中国共产党非官方参与者：利益集团（压力集团）政党（在野党、参政党）大众传媒思想库（政策研究组织）公民个人（一）官方的公共政策主体o1、立法机关n其主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责美国国会分立法权和非立法权n在我国，人民代表大会及其常务委员会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。

全国人大是最高国家权力机关o立法机构是用于强调社会问题、呼吁解决问题政策的重要场所o限制：n内部按照政党界限组织n问题性质，如技术问题n时间因素，如危机问题2、行政机关o行政机关的中央角色来源于宪法赋予的治理国家的权力o除政策事务上的特权外，行政机关作为公共政策行动主体还拥有的特权和资源：n信息、知识、财政、人力资源、官僚机构的永久性、秘密操作o同时，使其工作变得艰难的境况的力量也存在：n政府职能、规模和复杂性方面的快速增长n面临社会需求的爆炸n不能利用组织能力制定连贯政策，也很难有效执行n内部利益和矛盾很难达成一致o3、司法机关n司法机关在公共政策制定过程中也占有重要的一席之地在美国，法院通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生很大影响n我国国家司法权为全国人大赋予，不独立于立法机关，在政策过程中，各级法院和检察院的功能主要在于政策执行，其政策制定的功能则相当弱，其原因在于： n第一，现行宪法规定人民法院、人民检察院“独立行使”司法权，“不受行政机关、社会团体和个人干涉这是我国司法机关进行审判活动所必须遵循的司法独立原则 n第二，我国司法机关参与立法过程的情况是：最高人民法院可负责起草与司法审判以及司法审判组织有关的法律草案，最高人民检察院负责起草与检察工作和检察的组织有关的法律草案。

n第三，我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定，如判决、裁决等，是把一般法律规范适用于具体的、个别的情况，形成的正式的书面文件是适用法律的结果，不具有普遍的约束力，不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件n第四，法律解释是在法律实施过程中具体地揭示法律内容的一种特殊的活动在三权分立的体制中，法律解释是司法决策的的重要途径和形式，而在当代中国，对宪法和法律的解释权归全国人大常委会；对不属于审判和检察工作中的其他法律、法规规章的具体应用的问题的解释权归国务院及主管部门 o4、执政党n政党常常履行着“利益聚合”的功能n政党首先是与权力而不是政策相联系n在我国，中国共产党是各种社会公共权力的组织结构的领导核心其政治领导、组织领导。