我国政府绩效评估的困境及机制设计研究.docx

我国政府绩效评估的困境及机制设计研究 吴乐珍　李会平摘要：政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据，政府绩效评估的目的在于为公民提供更加优质的公共物品和公共服务政府绩效评估系统的建立，决不是一朝一夕就可以完成的，它往往不是一个简单的技术过程，而很可能是一个政治互动的过程，必将会遇到许多障碍因素，因此，通过合理的机制设计来消解这些障碍因素，对于政府绩效评估的长期持续与发展至关重要关键词：政府绩效评估；机制设计；多元评价机制：D630文献标志码：A：1673-291X(2008)08-0162-03改革开放以来，尤其加入WTO以后，我国各级政府面临着与世界接轨所带来的压力和挑战，我国地方各级政府锲而不舍地进行了行政管理体制的持续改革，在变革观念、转变职能、调整结构、改革行为方式的同时，借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具，根据地方的具体情况，进行了一系列的管理优化与创新绩效评估作为一种评价和改进政府绩效的管理工具已经广泛运用于当今世界各国政府治理实践之中近年来，我国的地方政府开展了许多关于绩效评估的实践和探索，通过这一系列改革和实践活动，政府管理模式、组织结构和运行机制都发生了很大变化，对促进我国民主进程、推进政治体制改革、改进政府绩效、提高政府信誉起到了积极的作用。

一、政府绩效评估的内涵“政府绩效”这个范畴是公共管理学领域理论创新的重要成果之一西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等政府绩效不仅包括“过程绩效”，还包括“结果绩效”；不仅是指政府在行使职能的过程中的效率和能力，还要包括政府提供的公共服务的质量和效果，具體表现为效率、效能和结果、效益政府绩效包含三个层面：(1)宏观层面，是指整个政府为满足社会和民众的需求所履行的职能的绩效具体体现为政治的民主与稳定，经济的健康与发展、生活水平的提高与改善、社会的公正与平等，精神文明的提高等方面；(2)中观层面，是指政府各分支部门即特定的政府机构，履行其被授权的职能及服务的质量等方面的绩效；(3)微观层面，是指政府工作人员工作业绩、贡献的绩效政府绩效实际上是公职人员的绩效、职能部门的绩效、政府绩效三部分绩效的总和政府绩效评估就是以效率、结果、效益、公共责任和社会公众满意程度等方面为依据，“对政府部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级政府绩效评估强调政府管理活动必须以顾客为中心以顾客的需要为导向，以服务质量和公众需求的满足为第一位的评价标准。

我国地方政府在绩效评估方面做了许多有益探索和实践，甚至走在了学术理论界的前面，但从总体上而言，我国的政府绩效评估还不是很不成熟，缺乏系统理论指导，实践中具有盲目性，还没有形成比较科学有效的评估模式、评估技术和评估方法，缺乏统一的做法和标准，在实践的力度和效果上也很不平衡，相应的配套制度还比较缺乏这些都制约了绩效评估制度效果的发挥因此，一方面，需要对实践加以总结和分析，以丰富理论；另一方面，需要深化理论研究，以加强对实践的回应和引领二、当前我国政府绩效评估面临的困境(一)缺乏立法支撑，绩效评估的刚性约束不足立法保障是开展政府绩效评估的前提和基础目前，我国尚没有关于政府绩效评估的专门立法，各地的绩效评估工作也由于缺乏相应的制度和法律保障，多处于自发、半自发状态，存在很大的随意性从行政系统内部来看，行政权是评估权的来源，反过来，评估又衍生出更大的权力，这往往促使领导领导者热衷于评估权的获得和使用当领导者发生更迭尤其是政府主要领导的更迭的时候，政府的工作重心在一定程度上会发生转移，前任领导所抓的重点工作、重点工程在继任领导难以得到很好地延续尤其是政府中一把手的更迭，是会造成政府对部分工作的“集体性失忆”。

新任领导往往会提出新的理念和政策措施为了落实新政、出政绩，必然会出台新的评估项目评估什么就得到什么，原有的项目将会由于缺乏评估的激励而逐渐不受重视，新项目将由于评估的压力和激励而得以落实由此，往往导致导致绩效评估难以持续发展，从而也就无法对政府绩效进行持续性地测定相比之下，许多发达国家，如美国的《政府绩效和结果法案》、《以绩效为基础的组织典范法》，荷兰的《市政管理法》等，都以法律的形式肯定了政府绩效评估制度，将绩效评估作为政府机构的法定要求，通过这些刚性的制度框架确立，为政府绩效测量与评估的贯彻实施提供了可靠保障二)绩效评估体系的科学性和合理性受设计者专业知识和能力制约绩效评估体系设计的科学性和合理性对与绩效评估制度的效度有着至关重要的作用综观现有的政府绩效评估指标体系，评估指标设置的随意性较大，抄袭和复制现象较多科学的绩效指标体系必须要以理性设计为前提，但是，绩效评估体系的科学化目标与设计人员的自身能力之间存在着明显冲突在实际操作过程中，绩效评估体系的设计者缺乏关于评估的专业化知识和系统的绩效评估理论的指导，他们关于绩效评估的知识更多地是来自组织内部的学习而绩效评估有是一项专业性程度较高的工作，以现有的知识结构和能力很难设计出比较科学合理的绩效评估体系，因而在实际的设计过程中，往往照抄照搬其他部门和地区的指标体系，缺乏创新意识和创新能力。

同时，政府系统内部对于现代技术的掌握不足，很多地方的政府绩效评估仍然依赖手工方式完成，使得绩效评估本身变成一种效率低下的工作的同时，也难以克服人为因素的影响三)“策略性行为”带来绩效评估的信息障碍在评估过程中，信息不对称现象时常出现由于被评估者的“策略性”行为带来绩效评估的信息障碍，从而导致评估质量的降低在评估中，“决不可以将政府行为过分理想化，政府同样存在‘经济人的缺陷”评估涉及对被评估对象工作成果和能力的鉴别，评估结果将对政府内部的利益分配格局产生一定的影响，这使他们感到威胁作为“理性的经济人”，被评估对象在评估主体的信息不对称的情况下，往往倾向于通过多种手段保证评估结果好于实际状况，并以此为自己捞取政治资本现实中，评估对象出于自身利益的考虑，往往会采取一些“策略性”行为，导致人为的扭曲数据比如，在制定绩效报告中巧妙地处理部门的计划和目标、报假数据、不计成本、突击治理等同时，由于有些指标在一定程度上处于被评估者的控制之下，也很容易被“策略性”扭曲比如，在评估警察巡逻的绩效的时候，将犯罪率作为一个评估指标，可能使实际结果发生扭曲：当减少严重犯罪对他们有利时，他们就尽量减轻案情，以达到较少的严重犯罪率；而当一个地方的犯罪率增高之后预算分配会增加时，他们就增加犯罪的严重程度。

四)民众监督意识和人大的监督作用有待增强在现实中政府往往是最大的信息垄断者，而政府并不是将其掌握的信息都如实地告知社会公众，很多时候公众并不知道政府在做什么以及又是如何去做的，由于信息资源的缺失，给公众客观公正的评估政府造成困难，公众评价政府的意识也就相对淡薄此外，根深蒂固的“官本位”思想也使得公众往往存在“畏官”、“敬官”的心态，不敢去监督政府及其官员与此同时，人民通过选举产生的各级人大，长期以来在行使权力的过程中或多或少地处于有心无力的尴尬境况，人大评议、监督政府的职权难以得到很好地运用和落实威尔逊曾经指出：“一个有效率的，被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现目的，做民众意见的代言人，做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督然而，迄今为止，我国既无人大监督方面的专门立法，也没有在其他法律中對人大行使监督权的权限、手段、方式和程序做出具体明确的规定致使人大监督基本上处于无法可依的状况不少地方还存在着不敢监督、不善监督的现象，主要表现为：不敢监督，存在畏难情绪；不想监督，多一事不如少一事；监督不力，重形式轻实效，等等五)民间评估力量发展尚不成熟民间评估是指由相对独立的权威学术机构，而不是由政府及其附属机构，依据一套科学的评估标准和严格的评估程序，对政府行为进行研究、评估和奖励，这是世界上许多国家的普遍做法，也是保证评估的科学性和客观性的一个重要途径。

我国评估业的发展只有短短十几年的历史1999年之前我国的评估机构都属国有1999年10月，财政部和国家工商行政管理局联合发出通知后，评估机构才开始走向市场目前，国内的民间评估力量主要出现在高校院所，以高校教师为主要研究主体，以项目研究为主要形式，并在规范研究的层面的研究上取得了一些成果在实际操作层面的探索上，还很少看到民间评估力量的身影民间评估组织的评估方法和评估指标的科学性还有待进一步提高比如，2004年兰州大学成立了中国地方政府绩效评价中心，该中心受甘肃省政府委托对其下属的地方政府和职能部门进行独立评估，这也是地方政府首次引入民间的评估力量在历经一年之后，2005年3月该中心公布了对甘肃省14个市、州政府和39家省属职能部门评价的《甘肃省非公有制企业评议政府绩效评价报告》评议结果显示，14个市(州)政府综合绩效指数平均得分3.678省政府职能部门综合绩效指数平均得分3.637，总体上都获得了中等偏上的评价，且各市、州政府和政府所属职能部门绩效指数相差不是很显著其中，由于回收有效问卷率不符合统计上的信度和效度要求，文化厅、体育局等13个部门最终没有纳入评价序列这也表明我国的民间评估力量的发展乃至成熟还有一段很长的路要走。

三、我国政府绩效评估体系的机制设计(一)中央与地方立法相结合，推进绩效评估的制度化和法制化政府绩效评估的制度化与规范化可从中央与地方两个层面着手从理论上讲，绩效评估体系可以应用于各级政府，但是，就我国目前的实际状况而言，可以首先在基层地方政府加以试点和推广在基层地方政府进行试点取得经验并规范化之后，进一步推动高层地方政府和中央政府的绩效评估以地方立法推动全国立法.然后在适当时候进行全国范围内的绩效立法调整，再由全国立法带动地方立法我国可以在以下几个方面来完善绩效立法，使我国政府绩效评估走上制度化、规范化和经常化的道路首先，要从立法上明确政府绩效评估在政府管理中的重要地位和特殊作用，使绩效评估成为政府公共管理的基本环节和对政府机构的法定要求；其次，从法律上确立绩效评估的权威性，确立绩效评估机构的独立地位，独立对政府机构进行绩效评估，并向人大和公众公布评估结果，评价结果具有相应的法律效力；再次，确立绩效评估的制度和规范对评估的基本原则、评估标准、对哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估以及如何运用评估结果等作出详细规定，使评估工作有法可依、有章可循，把绩效评估纳入正常发展的轨道二)建立多元评价机制，加大公众评议的力度政府工作在内容上的多样性和目标上的复杂性决定了政府绩效工作的评估主体应该是一个多元的结构。

评估的主体的多元化是保证政府绩效评估的客观、公正、全面的前提条件多元化的评估主体，可以对政府工作的各环节、政府绩效的各方面做出全面的评估，可以防止评估中的片面性，比如以功饰过、晕轮效应等，也可以从不同的角度对政府管理活动分别做出评估，并通过综合归纳、相互补充，保证评估的客观性，防止领导者的主观倾向甚至个人意志：左右评估结果在我国，评估主体包括外部评估主体和内部评估主体，外部评估主体是指政府机关以外的评估主体所构成的评估主体体系，包括政党评估、国家权力机关评估和社会评估等我国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，我国政党对政府绩效的评估，包括中国共产党和民主党派对政府绩效的评估内部评估主体体系，是指政府机关自身作为评估主体所构成的评估主体体系政府机关(或部门)自我评估、上级评估、党的组织部门和权力机关(人大)主持的评估、行政管理和服务对象的评估、社会(含舆论)评估、专家评估，通过这样一个“360度”的绩效评估，产生“鱼缸效应”其中，拓宽公众参与政府绩效评价的渠道尤为重要绩效评估若没有民众的关注和参与，那么，它必将因为缺乏。