从多中心治理的视角看生态保护.docx

    从多中心治理的视角看生态保护    李忠鹏Summary：多中心治理理论是目前公共管理研究领域中的一种新理论，它为诸多公共事务治理提供了有效的治理之道，这一理论同样适用于指导解决中国三江源国家公园体制试点中的诸多问题，可以帮助构建起政府、市场、公民社会三者在内的治理框架，进而加强三江源国家公园的生态环境保护Key：多中心治理；三江源；生态保护0引言三江源国家公园体制试点地区地处我国青藏高原腹地，是长江、黄河、澜沧江三江源头所在地，该地区生态环境状况直接影响到中国甚至中南半岛的生态系统，因此，进一步加快该地区的环境保护刻不容缓，保护好这一地区的碧水蓝天、植物动物就是对中华民族永续发展的巨大贡献同时本文将探讨在试点中构建多中心治理的框架结构，积极探索三江源国家公园体制试点地区经济建设与生态文明建设等要全面发展、经济发展与生态保护要相互协调的可持续发展道路1概念界定及背景介绍研究多中心治理理论在三江源国家公园生态环境保护领域的运用，在三江源国家公园体制试点过程中构建政府、市场、公民社会在内的多维度治理框架和管体体制机制，首先需要明确一些概念和定义，比如多中心治理的内涵，国家公园及其管理体制等相关的概念的界定。

明确这些相关的概念，对后面的深入研究很重要1.1多中心治理的内涵多中心治理理论缘起于经济领域对于计划经济和市场经济的比较研究，之后在政治学、公共行政学领域获得进一步发展，并趋向成熟对于多中心治理的研究最权威的要数公共选择学派的奥斯特罗姆，文森特·奥斯特罗姆认为多中心的秩序可以在一组规则之内构建，个人决策者可自由地追求自己的利益，但其行为会受到相应决策规则的约束：奥斯特罗姆将“多中心”从经济学领域引入公共领域，在公共领域讨论“多中心性”的问题，对社会治理模式产生了深刻的影响：奥斯特罗姆学派对“多中心”的研究阐述了他们对人们以相互构建起来的秩序处理公共事务的看法，“凡是属于多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务”，利维坦和私有化都不是最完美的公共事务治理之道，奥斯特罗姆的“多中心”既反对利维坦，也不主张无政府主义，而是试图构建包括政府在内多个社会治理主体的治理结构，这是对政府作为权力中心，操纵一切边缘行动者的“中心一边缘”模式的解构，是从政府到社会的社会治理理念重心的转移至此，“多中心”和治理理论响应社会发展、时代需求而逐渐结合，从而形成了一种新的政府公共管理模式当前，奥斯特罗姆的“多中心”已经发展成为一种社会治理理论。

多中心治理理论应用范围及其广泛，在生态保护保护领域、养老领域、反腐领域、公共资源管理领域等诸多领域均可以运用，为社会问题的解决提供了很好的模式综上所述，多中心治理就是强调在社会治理或公共事务治理过程中的多个权力中心、治理主体的多元化、治理方式的多样化等等1.2国家公园以及三江源国家公园试点所在地区情况简介国家公园是一国政府对某些在天然状态下具有独特代表性的自然环境区划出一定范围而建立的公园，属于国家所有，并由国家直接管辖，旨在保护自然生态系统和自然地貌的原始状态，同时又作为科学研究、科学普及教育和为公众提供旅游、娱乐、认识、欣赏大自然神奇景观的场所美国于1872年建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园，此后，加拿大、澳大利亚、日本、英国等国均建立起了各自的国家公园美国还颁布了《黄石法案》和《国家公园事业法》，在法律制度层面强化国家公园保护与建设我国目前除了台湾省的国家公园外，大陆还没有其它国家公园的建制，而自然保护区和国家森林公园较多2015年中央全面深化改革领导小组第19次会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》，开启了中国建立国家公园的试点，由此，青海省将生态文明建设摆在了“十三五”经济社会发展的突出位置，建设全国生态文明先行区，开启生态文明建设新时代。

中国三江源国家公园试点可以借鉴发达国家国家公园建设在管理体制、人事招聘、经营管理、客流控制等方面的成熟经验三江源地处地球“第三极”——青藏高原腹地，是长江，黄河，澜沧江三大江河的发源地，是“江河源头”、“中华水塔”、“亚洲水塔”，是我国和亚洲的重要淡水供给地，有着“高寒生物种质资源库”之称，也是全球气候变化反应最敏感的区域之一三江源国家公园规划范围以三大江河的源头典型代表区域为主构架，优化整合了可可西里国家级自然保护区，三江源国家级自然保护区的扎陵湖一鄂陵湖，星星海，索加一曲麻河，果宗木查和昂赛5个保护分区，构成了“一园三区”格局，即黄河源，长江源，澜沧江源3个园区总面积为12.3万平方公里，占三江源区域面积的31.2%涉及青海省玉树藏族自治州杂多县，曲麻莱县，治多县，果洛藏族自治州玛多县三江源国家公园具有的自然特点包括：第一，目前中国面積最大的国家公园体制试点地区，总面积为12.31万平方公里第二，中国海拔最高的国家公园体制试点地区，平均海拔4000多米：第三，中国高海拔地区生物多样性最集中的国家公园体制试点地区，园区内有众多的珍稀动植物第四，中国生态系统最敏感的地区，是长江、黄河、澜沧江三条大河发源地所在区域，是亚洲最重要的生态安全屏障和全球最敏感的气候启动区之一。

中国的母亲河——黄河、长江，以及流经六国的澜沧江——湄公河等河流均发源于三江源国家公园所在区域，这些河流是中国和亚洲几十亿人民的生命源泉，曾孕育了人类光辉灿烂的古代文明，也是现代文明可持续发展的重要保障在2015年9月召开的中央全面深化改革领导小组第19次会议指出，在青海三江源地区选择典型和代表区域开展国家公园体制试点，审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》，2016年中办、国办正式印发《三江源国家公园体制试点方案》，青海成为全国第一个开展国家公园体制试点的地区2016年6月，三江源国家公园管理局在青海西宁正式挂牌成立由此，三江源国家公园试点管理工程正式开启endprint1.3对于国家公园、三江源国家公园试点的国内外研究现状目前国内、省内关于国家公园及三江源国家公园的研究主要集中于：其一，对世界其它国家国家公园的介绍，比如卢琦在《世界国家公园回顾与展望》（1995.1）中将世界国家公园的管理体制类型划分为中央集权型、地方自治型、综合管理型，并对美国国家公园在人士招聘、许可证制度、客流量限制等方面的具体措施做了介绍其二，对三江源国家公园体制试点相关政策文件的解读，比如对于发表在《三江源报》上的一篇文章《解读三江源国家公园体制试点方案》（2016.5）中根据《三江源国家公园体制试点方案》对于三江源国家公园的管辖地理范围划定依据、试点的目标定位、试点的主要任务、探索人与自然和谐发展模式、创新生态管理体制机制等进行了详细的说明。

其三，他国对三江源国家公园试点的启示，青海民族大学法学院教授张立在《英国国家公园法律制度及对三江源国家公园试点的启示》（2016.2）一文中提到国家公园制度是目前较为成熟的自然资源保护和利用制度安排，英国国家公园制度成熟，公园管理方式灵活，始终坚持可持续发展原则，鼓励社区参与治理，值得三江源国家公园体制试点借鉴，比如国家公园的定位应是国家性、公共性、公益性的，试点过程中要重视立法保障，试点管理体制应当按照“政府主导、多方参与、发挥群众主体性作用的管理模式”来构建等等其四，对三江源国家公园体制试点的建议，青海民族大学赵倩在《三江源国家公园生态环境保护公众参与模式浅议》中认为当地农牧民在生态环境保护方面具有天然优势，提倡建立“本地人保护为主”的模式，并注重发挥当地组织在环保中的作用综上来看，这些研究没有针对目前我国国家公园试点实践尤其是三江源国家公园实践的创新型管理模式、管理体制进行集中式研究2政府、企业、公民社会三者合力推进国家公园体制试点由于政府、企业、公民社会等利益相关者在社会治理过程中所能发挥的力量是有限的，并且具有自身无法克服的缺陷和不足，因此需要多个主体来参与社会治理，各个主体可以发挥自身的优势与长处，弥补自身的缺陷与不足：只有多个主体协调合作，形成合力才能实现善治，这是主张实行多中心治理模式的一个逻辑起点。

在三江源国家公园体制试点过程中构建多中心治理模式也是如此，由政府主导的生态环境保护模式是一种行政单中心模式，它有可能过度强调的是生态环境保护过程中权力的集中以及行政官僚体制等等，有可能在生态环境保护过程存在失灵之处，从而导致生态环境保护并没有取得很好的成效因此，在今后的三江源国家公园体制试点过程中需要建立包括政府、企业以及公民社会在内的多中心的环境治理模式，发挥各个主体在环境治理过程中的优势：政府、企业以及公民社会在环境治理与保护方面各有自身的优势与长处，并且还可以在一定程度上优势互补，弥补自身的缺陷与不足三江源国家公园体制试点启动之初的当务之急是要建立健全包括政府、市场、公民社会在内治理主体的管理体制，理顺关系，建立统一、规范、高效的管理体制2.1政府主导三江源国家公园试点管理政策制度供给2015年1月，国家发改委等13个部门成立了国家公园体制试点领导小组，开始构建我国国家公园体制的顶层设计，并且下发了《建立国家公园体制改革方案》，用以指导被选入地区的国家公园体制试点在2015年9月召开的中央全面深化改革领导小组第19次会议指出，在青海三江源地区选择典型和代表区域开展国家公园体制试点，实现三江源地区重要自然资源国家所有、全民共享、世代传承，促进自然资源的持久保育和永续利用，具有十分重要的意义。

要坚持保护优先、自然修复为主，突出保护修复生态，创新生态保护管理体制机制，建立资金保障长效机制，有序扩大社会参与要着力对自然保护区进行优化重组，增强联通性、协调性、完整性，坚持生态保护与民生改善相协调，将国家公园建成青藏高原生态保护修复示范区，三江源共建共享、人与自然和谐共生的先行区，青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》这些都是中央政府层面对三江源国家公园体制试点的政策支持和制度供给未来，全国人民代表大会及其常务委员会还要根据国家公园体制试点过程和结果，进行国家公园方面的立法，为目前实行的政策和制度提供法律依据，使国家公园生态保护有法可依圈定地理范围三江源国家公园在地理范围上包括可可西里国家级自然保护区，三江源国家级自然保护区的扎陵湖一鄂陵湖、星星海、索加一曲麻河、果宗木查、昂赛5个保护分区，在行政区划上覆盖果洛藏族自治州玛多县，玉树藏族自治州的杂多县、曲麻莱县、治多县以及可可西里国家级自然保护区管理局的管辖区域由此可见，三江源国家公园涉及较多的保护区和行政区，存在保护区交叉重叠，多头管理，切割自然生态系统的问题；对此，地方政府根据联通性、协调性、完整性的原则，结合当地的自然地理界限和乡级行政区划将三江源国家公园划分为黄河源园区、长江源园区、澜沧江源园区，进行分区保护、分区治理。

设置管理机构地方政府要对三江源国家公园内的保护区和自然资源进行整合优化，统一管理，原则上不调整原来的行政区划，应当增设新的管理主体单位，承担管理职能和责任，组建中国三江源国家管理局，承担三江源国家公园自然资源管理和国土空间用途管制的职能，依法对公园进行更好的保护和管理在国家公园下面的三个园区分别设立国家公园管理委员会，委员会可以在园区覆盖的县一级政府设立派出机构其中，中国三江源国家管理总局总揽全局，总体负责三江源国家公园保护工作：国家公园委员会负责国土用途管理，统一规范管理，并整合园区覆盖的县级政府环保部门的机构和人员进行管理和执法：派出机构辅助管理委员会的工作这样一来就初步形成了“管理局一管理委員会一派出机构”的三级管理体制：这样可以更好地管理好、保护好三江源国家公园制定制度规则理顺三江源国家公园内的所有权、管理权、特许经营权关系，试点区要探索管理权与经营权相分离的管理模式三江源国家公园范围内的土地为全民所有，以国家所有（中央政府所有）的形式存在，在试点期间由中央政府委托青海省人民政府代行所有权，由中国三江源国。