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广义应急管理的理论框架 一 引言应急管理往何处去？这是亟待中国应急管理研究在理论上予以回答的重大现实问题一方面，经过十几年的实践，以“一案三制”为核心的综合应急管理体系经受了一系列大灾巨灾的考验，但也进入了发展的“瓶颈期”，高投入与低收益形成鲜明反差，迫切需要改变“单兵突进”的发展模式，回归合理结构，用“系统思维”重构应急管理的“顶层设计”［1］另一方面，随着风险社会的不断演进，因新兴风险（emerging risk）、极端灾害（catastrophe）和跨界危机（transboundary crisis）导致的“应急失灵”时有发生，这也需要发展出更具适应能力的治理体系，以应对风险社会的挑战［2］自20世纪80年代起，美国联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）在实践中发展出以“全灾害、全过程、多主体”为主要特征的综合应急管理（Comprehensive Emergency Management，简称CEM），并为其他国家借鉴和仿效，成为应急管理实践的主流制度模式［3］然而，面对风险社会的挑战，综合应急管理的局限性日益凸显，一些国家开始探索更具适应能力的制度设计。

例如，2001年“911”事件后，美国就试图超越综合应急管理，发展以“反恐”为导向的国土安全管理（Homeland Security Management，简称HSM）2005年卡特里娜飓风后，美国发布《后卡特里娜应急管理改革法》（Post-Katrina Emergency Management Reform Act，简称PKEMRA），重新赋予FEMA相对独立的法律地位和管理权力，但也确认了国土安全管理的制度框架［4］又如，2011年“311”地震及后续的海啸、核事故之后，日本开始探索更能应对极端灾害的应急管理制度［5］中国的应急管理制度也以综合应急管理为主要特征，制度框架基本定型，“小修小补”固然也有，但意义有限应急管理往何处去？无论从中国应急管理的现实困境出发，还是就风险社会的长期挑战而言，只有超越针对突发事件“兵来将挡水来土掩”的“灭火”式的狭义应急管理，才能找到正确答案在中国的制度情境中，发展以公共安全为目标的广义应急管理就是可能的超越路径中国高度重视以安全为目标的治理，在应急管理之外，既有社会安全管理的长期传统，又有十八大之后推行“总体国家安全观”的最新实践，以人民安居、社会安定、国家长治久安作为治理的总目标，这些都为发展以公共安全为目标的广义应急管理提供了基础和空间。

美国以国土安全管理超越原本的应急管理，相较之下，中国则可以公共安全为目标的广义应急管理超越原本狭义的应急管理这种超越何以可能？本文作为一项理论研究，尝试阐明以公共安全为目标的广义应急管理的理论基础，主要包括三大问题第一，狭义应急管理的理论基础是什么？以公共安全为目标的广义应急管理的理论基础又是什么？广义应急管理超越狭义应急管理在理论上是否可行？第二，如果在理论上可行，以公共安全为目标的广义应急管理在中国的制度情境中是否具有适用性？第三，如果在中国的制度情境中具有适用性，中国以公共安全为目标的广义应急管理的总体战略是什么？实践路径又是什么？二 狭义应急管理：“三角模型”如果从1917年普林斯（Samuel Prince）关于加拿大哈利法克斯爆炸的博士论文《巨灾与社会变迁》（Catastrophe and Social Change）起算，应急管理研究的学术史迄今正好一百年若以标志性成果为线索，可以划分为三个时期一是“告别神示”时期，自20世纪初至20世纪40年代普林斯在博士论文中指出：“起源于希伯莱文化的灾难历史观认为，历史将终结于一场巨灾，只有信仰才能成为永恒的精神王国，这种灾难历史观与社会进化论是完全对立的；事实正好相反，灾难不仅不会终结历史，反而是社会变迁的‘导火索’。

［6］无独有偶，怀特（Gilbert White）在博士论文《人类对洪水的适应》（Human Adjustment to Floods）中指出，“洪水是‘上帝的行为’，但洪水的损失则主要因人而致”，从而将人类对洪水的理解从上帝的意志中解脱出来［7］普林斯关注的是火灾，怀特研究的是水灾，他们共同带来了观念的突破，提供了应急管理研究的前提二是“人的行为”时期，自20世纪50年代至20世纪70年代克兰特利（Enrico Quarantelli）、斯托林斯（Robert Stallings）、德拉贝克（Thomas Drabek）等集中研究了灾害情境下的集体行为（collective behavior），尤其是关于突生行为（emergence phenomenon）的研究，奠定了应急管理研究的基础三是“组织协同”时期，自20世纪80年代至今康佛（Louise Comfort）、沃（William Waugh）、卡普库（Naim Kapucu）等集中研究了灾害情境下的多组织协同，尤其是关于协作网络的研究，揭示了应急管理的本质特征20世纪80年代，综合应急管理在美国得到确立，既得益于理论研究的进展，也得益于管理实践的推动和理论与实践的相互促进。

1979年，在卡特（Jimmy Cater）执政时期，美国联邦政府将分散的应急管理职能进行合并，成立FEMA然而，由于大量的政治性任命（political appointees），FEMA少有具备应急管理专业背景的领导者，缺乏清晰的使命描述，因职责不清、效率低下而饱受批评［8］为改变这一状况，FEMA和美国公共事务与行政学院联会（National Association of Schools of Public Affairs and Administration，简称NASPAA）签署协议、开展合作，以灾害的社会学研究为范例，创建应急管理研究学术共同体［8］与此同时，美国州长学会（National Governors’ Association，简称NGA）提出发展综合应急管理的政策建议，以解决应急管理的“碎片化”问题——当时的相关管理机构超过30个［3］在这份报告中，“综合”一词主要指应急管理的四个阶段——减缓（mitigation）、准备（preparedness）、响应（response）和恢复（recovery），以及全部的灾害类型——技术和人造灾难、自然灾害、国内骚乱、能源和物资短缺、袭击。

［9］这两层含义后来成为综合应急管理的两大理论基础：应急生命周期（Emergency Life Circle）和全危险方法（All Hazards Approach）FEMA成立前，应急管理被定义为州政府通过协调众多机构应对所有紧急状态和灾难的责任和能力；FEMA成立后，应急管理上升到联邦层面1983年，美国开始建立整合的应急管理系统（Integrated Emergency Management System，简称IEMS），将FEMA作为联邦层面帮助州和地方政府处理各种应急管理项目的“单一接入点”（a single contact point）［9］整合的应急管理系统是发展综合应急管理的短期策略，综合应急管理则是长期目标［10］至20世纪90年代，尤其是在克林顿（Bill Clinton）执政时期，FEMA嵌入了数以千计的各类组织，通过与这些组织的协作，FEMA成功应对了1994年的“诺斯里奇”地震［4］FEMA倡导的综合应急管理终于获得美国政府和公众的认可，成为其他国家借鉴和仿效的制度模式综合应急管理的理论基础在总体上可用“三角模型”来概括，如图1所示图1 综合应急管理的“三角模型”（1）对象：全灾害管理。

这是FEMA得以成立的理论基础全灾害管理的理论预设是，无论自然灾害还是人造灾难，二者作为管理对象具有共性FEMA成立前，美国的灾害管理主要包括两个相互独立的部分：一是民防（civil defense）系统，主要负责应对可能的核打击；二是救灾（disaster relief）系统，主要负责应对自然灾害只有强调全灾害管理，发掘自然灾害和人造灾难的共性，才有可能进行综合管理2）过程：全过程管理FEMA成立前，由州政府主导的应急管理只包括准备和响应两个阶段，美国州长学会提出的应急生命周期将其扩展为四个阶段3）结构：多主体管理FEMA的成立强化了联邦政府在应急管理中的职能，使得应急管理涉及联邦、州和地方政府的多个主体［11］在FEMA发展的协作网络中，非政府组织和私营企业也占有相当的比重德拉贝克指出，美国的制度情境具有地方主义、缺乏标准化、多元化和碎片化等特征，应急管理只能是多主体的［10］对象上的全灾害管理、过程上的全过程管理和结构上的多主体管理，三者互相依赖，形成稳定的三角关系：首先，由于灾害的类型差异，只有全过程管理才能适用于全部的灾害类型，也只有多主体管理才能覆盖全部的灾害类型；其次，过程决定结构，结构影响过程，针对全灾害的全过程管理必然是多主体管理，针对全灾害的多主体管理也必然是全过程管理。

三角模型”不仅可以概括应急管理的主要特征，也可以凸显应急管理不同于常态管理的独特内涵2003年“非典”之后，中国也启动了综合应急管理体系的建设，通常的表述是“一案三制”——应急预案、应急体制、应急机制和应急法制；但这只是应急管理体系的构成部分和建设路径，并非中国应急管理体系的本质特征相比于“非典”之前，中国应急管理体系的最大变化就是实现了一定程度的综合化，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件统一按照预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复四个阶段来进行全灾害管理和全过程管理与美国不同的是，很长时期内中国并没有成立类似于FEMA的独立机构，而是在各级政府办公厅（室）内设应急办来综合协调，直到2018年初才决定将分散在政府多个部门内的应急管理职能集中整合，成立“应急管理部”作为国务院的组成部门应急管理由各级政府主导，社会组织和企业共同参与，在总体上也是多主体的因此，应急管理的“三角模型”也是中国应急管理制度的理论基础三 公共安全为目标的广义应急管理：“三棱锥模型”面对风险社会的挑战，原本应急管理的“三角模型”的缺陷日益凸显，且难以通过内部优化来适应这一挑战，必须实施超越，走向以公共安全为目标的广义应急管理。

贝克（Ulrich Beck）指出：“与阶级社会的‘平等’理想不同，风险社会追求的目标是‘安全’，它标志着一个新时代的来临在这个时代中，人们出于恐惧的心理而不断走向联合：焦虑的共同性替代了需求的共同性在这种意义上，风险社会的形成标志着一个新的社会时代，在其中产生了由焦虑转化而来的联合［12］“焦虑的共同性”就是共同的安全焦虑，也就是对于公共安全的集体需求因此，面向风险社会的治理以公共安全为目标，不管在结构上怎么安排，在过程上如何互动，最终的结果都是要实现公共安全反之，如果仅关注治理的结构和过程，而无法在结果上满足公众的公共安全需求，必然难令公众满意，只能是失败的治理在风险社会背景下，公共安全是第一需求，满足公众的公共安全需求是治理的首要任务正如贝克所言：“如果说阶级社会的推动力可以用一句话来概括：我饿！那么风险社会的集体性格则可以用另一句话来概括：我怕！”［13］由“我饿”到“我怕”的需求变化必然驱动治理的转型——由经济发展为结果导向转向以公共安全为结果导向美国以国土安全治理超越原本的综合应急管理正是此例911”事件是美国本土第一次受到攻击，许多美国民众生平第一次感到恐惧，民众安全感降到谷底。

正是在这种压力下，美国政府抛弃一贯的仅关注结构多元和过程互动的治理风格，成立具有集权特征的国土安全部（Department of Homeland 。