《凉山州行政程序规定》立法后评估报告.doc

1《《凉山州行政程序规定凉山州行政程序规定》》立法后评估报告立法后评估报告课题组组长课题组组长：蒋：蒋 健健课题组顾问课题组顾问：陶若：陶若铭铭课题组课题组成成员员： ：谭谭 燕燕 张应张应友友 佘婷婷佘婷婷黄黄凤凤玲玲 肖方菊肖方菊报报告告执执笔人：蒋笔人：蒋 健健（2011 年 12 月）《凉山州行政程序规定（试行）》（以下简称《规定》）已于2009 年 5 月 22 日经凉山彝族自治州（以下简称凉山州）第九届州人民政府第 52 次常务会议通过，并于 2010 年 1 月 1 日起实施 《规定》实施一年多来，在指导凉山州各级行政机关依法行政、科学行政、民主行政,密切行政机关与相对人、社会公众之间的关系,预防权力腐败,规范政府行政行为,促进法治政府、责任政府、廉洁政府、诚信政府和服务政府建设方面发挥了重要作用为贯彻《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》精神，检验《规定》的实效，解决行政执法中产生的问题，促进行政立法机关不断改进和完善立法工作，提高行政立法质量和水平，保证立法的权威性与严肃性，加强民主立法、科学立法，促进民主法治，实现社会公平与正义，促进社会和谐，给行政立法的适时调整和完善提供2科学依据，根据《凉山州法治政府建设“十二五”规划纲要》要求，受凉山州人民政府法制办公室的委托，四川范泽律师事务所以第三方独立主体身份成立评估课题组（以下简称课题组），于 2011 年 10 月至 12 月期间对《规定》的制定及实施情况进行了调研评估。

课题组在综合问卷调查、实地调研、评估座谈会、文献研究等方式收集到的信息、资料基础上，对《规定》的协调性和实效性进行了全面分析和认真评估，并提出了修改意见和建议，形成了评估报告现将有关情况报告如下：一、评估工作基本情况一、评估工作基本情况（一）评估的目的和标准立法过程理论认为，立法本身是一种活动的过程，是一个动态的循环系统狭义上立法的四个阶段――法案的提出、审议、通过和发布只是整个立法的组成部分，与狭义的立法共同构成立法系统的还有立法准备、立法后评估等立法要想动态、和谐一致地反映社会现实，要成为一个良性的循环过程，立法后评估就是整个立法过程中必不可少的一个阶段通过开展《规定》立法后评估，客观全面的了解《规定》的实施情况，及时发现《规定》制度设计存在的问题，以便有针对性的采取修订、废止、出台配套制度等措施，切实提高立法质量通过总结执法经验和分析《规定》存在的问题，采取加强管理、完善制度设计和应对措施，有效促进法律制度的实施3通过在评估过程中的社会调研，组织有关专家、利害关系群体和社会公众参与评估活动，促进社会关注和积极参与立法，形成立法机关、实施机关、管理对象和社会公众的良性互动，推进立法的民主化。

在立法后评估过程采取科学方法评估立法的实施效果，进一步改进立法工作方法、健全立法制度《规定》立法后评估主要依据以下标准进行：1．合法性标准，即各项规定是否与法律、法规以及国家有关政策的规定相一致2．合理性标准，即公平、公正原则是否得到体现；各项管理措施是否必要、适当，是否采用对行政相对人权益损害最小的方式实现立法目的；法律责任是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当3．协调性标准，即政府规章与同位阶的立法是否存在冲突，规定的制度是否互相衔接，要求建立的配套制度是否完备4．可操作性标准，即规定的制度是否有针对性地解决行政管理中存在的问题；规定的措施是否高效、便民；规定的程序是否正当、简便，易于操作5．规范性标准，即立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影响到政府规章的正确、有效实施6．实效性标准，即政府规章是否得到普遍遵守和执行，是否实现预期的立法目的4（二）评估的方法为了对《规定》的协调性和实效性进行全面充分的客观评价，根据调查提纲的要求，课题组采用实地调研、文献研究、问卷调查、抽样调查、召开座谈会、专家咨询、相关立法比较分析、成本效益分析等多种方法开展调查和评估工作。

课题组的评估方法具有以下特点：一是点面结合既选择《规定》执行过程中有典型性的县市、部门进行实地调研，又对全州行政机关及其行政人员、行政相对人、社会公众按照调查提纲进行问卷调查；既掌握全局性，又了解特殊性，以典型指导全面二是专群结合既组织评估专家对《规定》的制定、实施情况进行调研、分析，又通过发放调查问卷、实地走访等方式征求公众意见三是上下结合既了解全州各级行政机关及其行政人员执行《规定》的情况，又深入基层掌握《规定》执行中存在的问题三）评估工作程序《规定》的立法后评估工作由四川范泽律师事务所组织实施，凉山州人民政府法制办等有关部门协助为了做好此次评估工作，四川范泽律师事务所成立了《规定》立法后评估课题组，主要负责制订评估实施方案和调查提纲，设计、制作调查问卷，组织开展评估工作，协调解决评估工作中出现5的问题，起草及修改评估报告草案，出具《规定》立法后评估报告课题组组长由蒋健主任律师担任，成员有：谭燕、张应友、佘婷婷、黄凤玲、肖方菊等律师同时，课题组聘请成都信息工程学院管理学院党总支书记陶若铭副教授为课题组专家顾问，负责指导课题组开展调查评估工作、审查评估报告文件、提出专家意见和建议在《规定》立法后评估活动中，课题组完成了以下工作：一是组织学习了有关的文件，确定了评估工作的指导思想、原则、方法、标准、内容、程序等，明确了工作任务。

二是制订评估实施方案、调查提纲、实施细则及工作手则，对评估工作的组织、调研内容、评估调研时间及方法步骤、后勤保障等进行了安排三是开展了问卷调查、实地调研、立法后评估座谈等活动在凉山州人民政府法制办公室的大力协助下，课题组下发了《关于开展《规定》立法后评估调研的通知》和《调查问卷》，对全州各县市行政机关及其行政人员进行了书面调研；采用现场发放调查问卷的方法，对行政相对人及社会公众进行了书面调研在本次立法后评估活动中，课题组共发放调查问卷 1800 份，收回 1696 份，收回率达到 94.22%在收回的问卷中，根据《〈凉山州行政程序规定（试行）〉立法后评估工作实施手册》确定的原则，共筛选出有效问卷 1577 份，有6效率达到 92.98%在填写有效调查问卷的 1319 名公民中，男性公民 687 人，占 52.08%，女性公民 632 人，占 47.92%；汉族公民 1119 人，占 84.84%，彝族公民 145 人，占 10.99%，其他民族公民 55 人，占 4.17%；具有小学文化程度的公民 83人，占 6.29%，具有中学（含初中、高中、中职）文化程度的公民 629 人，占 47.69%，具有大学（含大学大专、大学本科）文化程度的公民 604 人，占 45.79%，具有大学以上（大学硕士研究生）文化程度的公民 3 人，占 0.23%。

在填写有效调查问卷的 258 家政府及政府职能部门中，政府类 22 家，占8.53%；政府职能部门类 234 家，占 90.70%，法律法规授权的组织类 2 家，占 0.77%在行政相对人和社会公众填写的1055 份有效问卷中，行政相对人 513 份，占 48.63%；社会公众 542 份，占 51.37%在行政机关及其行政人员填写的 522份有效调查问卷中，行政机构 258 份，占 49.43%；行政人员264 份，占 50.57%在凉山州人民政府法制办公室的大力协助下，课题组在德昌、会理、会东、宁南、普格、西昌等六县市进行了实地调研课题组实地走访的行政机关包括县级人民政府，乡级人民政府，政府发改、法制、公安、规建、国土、环保、民政、人社、卫生等职能部门，收集了包括行政决策、规范性文件制定与清理、行政给付、行政执法、执法人员培训、行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政应急、行政听证、行政7公开、政务中心窗口建设、对《规定》的修改意见和建议等方面的信息、资料课题组还查阅了实地走访单位实施行政听证、行政裁决和行政复议的案卷材料，并旁听行政调解一次课题组在问卷调查、实地调研结束，并对问卷调查和实地调研收集的信息进行初步汇总后，召开了《规定》立法后评估座谈会，向行政机关及行政人员代表、社会公众及行政相对人代表征集了《规定》制定、实施意见，并听取了他们提出的修改意见和建议。

四是进行调研分析，组织专家咨询，撰写评估报告课题组对通过问卷调查、实地走访、召开座谈会收集到的信息、资料进行汇总、分析，在调研分析的基础上，撰写了《规定》立法后评估报告，并组织专家顾问进行了咨询完善二、二、 《《规定规定》》颁布出台的情况及颁布出台的情况及现有内容评估现有内容评估（一）制定经过2008 年 11 月，凉山州人民政府办公室、州政府法制办按照州政府的要求，着手行政程序规定制定的前期筹备工作2009 年 3 月，州政府成立了由常务副州长、秘书长牵头的《凉山州行政程序规定》筹备工作领导小组，制定了工作方案在《规定》草案的起草过程中，起草组先后对《规定》草案大规模征集意见，共收集来自 130 多个方面的修改意见共 182 条，采纳 153 条，未采纳 29 条 《规定》草案经七易其稿后送州政8府常务会审议，作两次修订后，呈送中国法学会行政法学研究会审改，结合专家反馈意见，形成第 10 稿根据政务公开的要求，再次在凉山州人民政府网站、凉山日报上对《规定》草案进行公示，征集意见，并于中国法学专家座谈后修改形成第 11 稿2009 年 5 月 22 日，凉山州第九届州人民政府第 52 次常务会议讨论通过了《凉山州行政程序规定》。

2009 年 12 月 3日，张支铁州长发布凉山州人民政府第 25 号令予以颁布，并于 2010 年 1 月 1 日起实施二）制定的原则在《规定》的制定中，着重把握了以下几个原则：1．行政程序制度的公正与平等原则 《规定》确立了以公正作为行政程序制度的首要目的同时，鉴于行政主体在实体法上所具有的强大权力及优越地位， 《规定》在程序上为行政相对方提供了必要的权益保障制度，要求行政机关及其行政人员平等对待行政相对人2．行政程序的公开及公众参与原则 《规定》在总则中作出了公民、法人或其他组织有权依法参与行政管理，提出行政管理的意见和建议的规定，并要求行政机关应当为公民、法人或其他组织依法参与行政管理提供必要条件，采纳其合理意见和建议；在分则中规定了公民、法人或其他组织在政府重大行政决策等行政程序中的参与权及参与方式，并规定9行政程序以向社会公示为生效条件3．以人为本，高效便民原则 《规定》从以人为本原则出发,对违法情节轻微、经教育后自觉履行法定义务且未造成危害后果的,仅给予警告处罚或不予处罚为提高行政效率、提供有效便民措施,《规定》施行限时办结、承诺办结、当场办理等制度4．行政程序理性原则程序理性原则作为程序正义的一个基本要求，中心问题是通过促使程序活动过程中选择和决定的理性化，来防止武断、恣意、专横或反复无常，从而对自由裁量权予以制约。

为达到上述目的， 《规定》制度反映了形式理性的要求，即程序的操作应体现职业主义原则，程序的展开符合理性推理的一般规律——程序步骤先后的合理性、通过程序而产生的决定符合形式逻辑的一般要求5．合法继承与依法创新相结合的原则 《规定》在制度设计上，集合了涉及行政程序规定的单行法律、法规和散见于法律、法规、国家政策中的相关内容，并结合凉山州实际情况依法进行创新，创设了诸如“当事人权益代表”、 “证据排除规则”、 “协助调查补助等制度”三）《规定》的现有内容评估《规定》共 10 章，176 条，分总则、分则和附则三部分，分别对制定目的、制定依据、适用范围、原则和本《规定》的组织实施，以及行政程序的主体、程序、监督、责任追究、期间、10送达、生效等内容作了规定通过对问卷调查收集到的信息进行汇总分析，所得数据显示：有 94.55%的受访者认为《规定》的立法语言规范、简洁、准确；有 93.91%的受访者认为《规定》内容内。