二部制水价初探.doc

二部制水价初探摘要：我国水资源人均不足，而且地域分布不均匀，水污染也十分严重现行的水价机制使得水价结构不合理，无法体现稀缺水资源的真实价值，而且随着水资源危机的加剧和供水成本的提高，这种机制不利于水资源的节约利用和社会的可持续发展本文总结了我国现行水价制度现状，分析了水价的影响因素，探讨了二部制水价的基本定价模式，并结合山东省引黄济青工程的运行经验提出三种可能的二部制水价模式并进行适用性论证，建议南水北调供水实行按基本水量缴纳基本水费与计量水价相结合模式的二部制水价制度关键词：二部制水价 定价模式 南水北调1、引言水资源的持续开发利用已成为21世纪人类面临的战略性问题我国是一个水资源短缺的国家，水资源紧缺和水环境恶化引起了社会各界的高度关注如何实现水资源的合理配置和科学调度，促进节约用水，保证国民经济和社会的可持续发展，是我们面临的重要课题从价格管理的角度看，如何改革水价管理体制，建立合理的水价形成机制，对于水利事业的健康发展、促进全社会节约用水和防治水污染意义重大目前，我国供水工程采用的水价计价方式主要有单一制水价、阶梯水价以及二部制水价等，其中，二部制水价制度的实施在保障水资源可持续利用、提高水利资金使用效率和效益、保证水利工程良性运行、推进水价改革和供水经营管理体制改革以及吸引投资者兴办供水工程等方面都具有较大的优越性。

2、我国水价机制的发展历程及存在问题2.1发展历程新中国成立以来，我国的水价政策经历了一个漫长的认识和逐步深化的过程，大体上可划分为如下几个阶段:（1）新中国成立到1965年的无偿供水阶段这一时期，虽然多次提出应该收水费，但由于缺乏具体的办法和标准，水费计收工作没有落到实处，水利工程基本处于无偿供水状态2）1965年～1978年的福利供水阶段1965年10月，国务院批转了水利电力部制定的《水利工程水费征收、使用和管理办法》，该《水利工程水费征收、使用和管理办法》的基本原则比较切合我国当时的国情，但因过多地考虑不加重人民负担而没有考虑供水成本，水价标准过低，水利工程管理单位难以实现“自给自足，适当积累”此外，又经“文化大革命”十年的冲击，水利工作处于停顿状态，水费收取工作无法推进这一时期虽然水费计收工作比前一阶段无偿供水时期有了较大进步，但《水利工程水费征收、使用和管理办法》未能在全国范围内执行，且水价标准的制定没有按价值规律办事，不符合商品定价原理，很大程度上仍然是“福利水”、“大锅水”观念在起作用3）1985年至1995年的商品水定价尝试阶段随着水资源危机的加剧和供水成本的提高，部分城市率先尝试提高水价。

这一有益尝试在保障用水、节约用水等方面都起到了积极的作用，这一积极有益的尝试也为以后的水价改革以及建立合理的水价机制奠定了良好的基础4）1997年至2003年水费定价机制的过渡时期这一时期是我国向合理水价的转变阶段，也是市场机制引入水价制定和水价实施过程的良好开端5）2003年至今水费定价机制的新时期2003年，国家发展和改革委员会与水利部联合发布了《水利工程供水价格管理办法》，其中第十三条规定“水利工程供水应逐步推行基本水价和计量水价相结合的二部制水价具体实施范围和步骤由各省、自治区、直辖市价格主管部门确定基本水价按补偿供水直接工资、管理费用和水资源费、材料费等其他成本、费用以及计入规定利润和税金的原则核定这一办法成为我国水费定价机制的新时期的开端和指导原则2.2存在问题（1）水费征收标准未达到成本水价目前水利工程的供水价格，特别是农业水价普遍没有达到成本水价以安徽省驯马山引江灌溉工程为例，目前水费征收标准仅为成本水价的50%左右水费征收标准很低，只能部分补偿供水成本工程没有其他稳定的成本补偿来源，造成工程运行状况不佳，工程维护和大修没有保障2）实灌面积与水费计收面积不符一般地，供水工程经过多年的续建配套和节水改造，总会增大供水规模。

但是有关部门核定的供水规模却多年不变，没能跟上实际形势的发展实灌面积远远大于计收面积，一方面会造成大面积的水费流失，一方面会造成水价偏高，对计收面积内的用水户非常不公平3）行政干预现象严重行政干预主要发生在两个阶段：一是供水阶段，二是收费阶段排灌站和提水站实行了承包制，自负盈亏仅从企业行为的角度考虑，如果排灌站或提水站发现供水入不敷出甚至收不到水费，不会供水，或者作出用水户不交水费就不供水的决定但地方行政部门在干旱年总会采取行政手段迫使排灌站和提水站供水，而对费用没有给予很好的协调和重视这样就形成了供水企业被迫供水却收不到水费的局面，切断了供水企业生存和发展的资金来源，使其逐渐萎缩，发挥不了应有的效益4）层层加码和挪用水费行为时有发生绝大多数的供水工程水费是通过地方行政代收的水费由村里代收，由村交给乡镇政府，由乡镇政府交给县水利局，再由各县交给供水工程水费收缴经过的环节太多，很难进行有效的监督，给层层加码和挪用水费行为制造了可乘之机5）计量设施落后许多供水工程的计量设施非常落后水进入渠道后基本上没有计量段，农民的水费多采用以村为单元按亩均摊的办法其弊端主要有：A、造成水资源浪费水费分摊上的平均主义做法，挫伤了农户平田划畦、节约用水的积极性，是造成大水漫灌方式难以改变的一个重要原因。

B、水费的外延扩大除水管单位征收的水费和规定可支的部分费用外，存在农村搭车涨价、“特权户”和“关系户”用水不交费、基层管理组织胡支乱花等问题，加重了群众负担，扭曲了水费形象，造成隐性亏本6）“以粮折价”不符合公平原则“以粮折价”办法在水费改革初期发挥了重要的作用，使农民初步具有了商品水的意识，养成了用水交钱的习惯但是随着水费改革的深入，“以粮折价”办法现在已明显不适于新的形势原因有二：第一，不符合公平原则粮食价格变化与供水成本变化不存在同步性，以粮折价要么造成多收水费，对农民不公平；要么造成少收水费，对供水企业不公平第二，调整水价机制不顺以粮折价，就应当按粮价的升降幅度自行调整水价，但在实际操作过程中，要向省物价部门重新申报，报批的手续繁杂，拖延时间长，审批下来后水价又己经滞后了所以，水费作为农业生产成本，应该和其他生产成本一样，随市场变化进行调整随着供水成本变化，水价也应当相应变化3、水资源的价格构成及影响水价的因素在正式引入二部制水价模型之前，首先需要了解水资源的价格构成及其影响因素 3.1水资源的价格构成作为一种带有公益性质的商品，水资源的价格应由3部分构成：资源水价、工程水价和环境水价。

资源水价表现为水资源费（税）的形式，因为我国水资源的所有权归国家所有，所以资源水价主要体现的是用户为取得水资源的使用权而需要支付的费用工程水价主要由固定资产投资、供水成本构成，包括折旧费、年运行费（即大修费、维护费、动力费、工资及福利费、材料与燃料费、管理费、其他费用等组成）、利息支出、税金和合理利润构成环境水价的3部分主要用于：弥补用水（尤其是过度用水）所造成的环境破坏；弥补废水对经济、社会等方面造成的损失；对跨流域调水地区的环境补偿图1 水资源价格构成3.2影响水价的因素影响制定水价模型的因素，包括自然因素、社会经济因素和工程因素三个方面3.2.1自然因素（1）水资源的丰缺程度水资源的丰缺程度与水资源的地区差价和季节差价有很大关系水资源时空分布不均，带来水资源丰缺程度时空上变化，影响了水资源供求关系，供水价格应有所体现，它应该反映水资源由于丰缺引起的供求关系的变化情况如水资源丰缺程度不同的地区，其供水价格会不一样；同一地区，丰、枯水季节可利用水资源量不同，供水价格也可随季节的变化而有所不同对供水的丰枯季和用水的峰谷实行差价另外统计资料表明，供水企业的全部生产能力中，有1/4~1/5只在高峰负荷时才被动用，其他时间则基本闲置。

因此那些用于应付高峰负荷的费用，比如折旧等固定资本应集中在高峰用水期的三四个月内，由高峰用户来负担，这个时候工程水价应该通过固定资产多折耗而提价，因此设计季节差价也是合理负担成本的要求2）水资源质量的优劣水质是水资源的质量，它的变化会影响水资源供求关系水资源作为资产在进行交易时应按质论价，实行优质优价，劣质低价对于品质好的供水，理应获得较高的价格，因为供水品质好可能有两种原因：一种情况是天然水质本身就好，另一种情况是增加了净水成本，后者显然会提高供水价格反之，对于水质较差的供水，其价格应相对低一些在水资源质量影响水市场的水资源供求关系中，劣质水增多，原本供求平衡的水资源格局必然被打破，造成水资源供求失衡，供水价格发生波动例如原本新建的明渠工程水资源受到污染，而将明渠输水方式改为管道输水既增加建设资金，又不能增加供水量和水费收入，投入的资金肯定面临回收困难，于是只能重新投资新建封闭式输水工程，这样一来原有的明渠输水工程成为剩余，而新的封闭式输水工程又会挤占和影响原有的供水市场和供水份额因此水质优劣的变化是水价制定过程中需要着重考虑的问题之一3）水资源开发条件水资源开发条件直接影响着供水价格，水资源开发条件好的地区，其开发成本低，水利工程附有的人类劳动就少，价值就少，因而供水价格也较低；而水资源开发条件差的地区，其开发成本高，相对价值会较高，供水价格也相对较高。

可见水资源开发条件差异首先影响的是水资源作为资产的价值，然后才影响水价水资源开发条件与水资源供求关系不直接相关，只是由于水资源开发条件好，水资源开发利用的程度就高，相对水资源蕴藏量而言的水资源有效利用量就大因此，在同样的经济技术水平下，即使水资源蕴藏量相同，水资源开发条件好的地区较水资源开发条件差的地区，水资源供给会多些，供水价格在供求关系上也会有所体现4）水资源的地理位置水资源的地理位置在这里主要指的是水资源与城市、道路、供水企业以及消费水资源资产的用户之间地理位置上的远近地理位置对水价的高低有很大的影响，它们之间存在一种反向的影响关系：地理位置越优越，开发利用水资源体现的价值越少，水价成本越低，水价越低；反之价值越高，水价越高3.2.2社会经济因素（1）社会经济发展水平一个地区的社会经济发展水平，是通过影响承受力来影响该地区供水价格总水平由于水资源短缺与经济发展之间存在密切相关性，一方面经济发展需要消耗大量的水资源，使水资源更为稀缺，影响经济的发展；而污染治理所需资金又只能在经济发展中进行筹措，依赖于经济发展水资源应在经济活动中进行高效配置，使有限的水资源产生大量效益，不同的资源配置所显现的水资源价值有差异，因此水价也不同。

在水资源短缺地区，为更好体现水资源的稀缺性，发挥价格杠杆作用，当社会经济发展水平高，相应的承受能力强，供水价格可高些；相反社会经济发展水平低，供水价格应低些2）用水户承受能力承受能力，是指人们在某种信号的刺激下仍能保持常态的容忍能力它包括心理承受和经济承受，会影响供水价格，承受能力强，供水价格高，反之供水价格低用水的需求可以分为生活基本用水、农业用水、经济用水和生态用水由于消费主体之间效益不同，各自承受能力也不同政府出于社会安定、经济按比例协调发展等要求的考虑，必须制定出不同的价格水平单一水价明显不适应社会需求，只有建立根据需求结构变化的水价体系，才能保证在承受能力内所有人都能用上标准的水资源3）体制因素由于水商品的社会属性，水价受政府社会经济政策影响很大，导致水价不能完全反映供水成本水资源属于准公共性商品，单纯依靠市场行为难以达到充分调节水价的目的由于水资源的需求是刚性需求，因而水价容易被供水企业形成垄断高价，不但难以正确反映价值和供求关系，而且会使供水单位陷入经营倒退的困境为避免这种情况发生，我国主张政府指导价例如，政。