我国电子政务服务外包模式比较.docx

我国电子政务服务外包模式比较导读：本文初步提出外包服务的分析框架，并结合一些政府部门的外包实践，采用流程式外包、混合式外包、创新式外包这三种模式来介绍电子政务服务外包，最后对这三种模式进行了比较分析关键字：电子政务外包模式当前，学术界对电子政务服务外包模式的研究基本上停留于IT服务外包层面②，缺乏基于电子政务的分析框架，模式研究跟政府管理存在脱节的现象 全国各地政府部门近年来 在电子政务服务外包方面大胆创新，积累了一些经验，亟需理论上加以阐述电子政务服务外包，指政府部门将其信息化规划、建设、监理、运维和信息资源管理、 业务管理等工作中过去自建或者自管的内容通过市场化机制或授权委托交给专业机构来完 成，主要包括技术咨询、系统建设及运维、数据传输、数据采集加工、设备托管、数据备份、 业务执行、项目筹资等内容本文在外包服务分析框架的指导下，结合政府部门的外包实践介绍电子政务服务中存在的流程式外包、混合式外包、创新式外包，并对这三种模式进行了比较分析一、外包分析框架分析电子政务服务外包之前，需要区分自建自管、 政府采购和外包自建自管就是政府自行投资、自行建设和自我管理电子政务业务系统和基础设施一种传统服务模式，系统的产权属于建设单位——政府部门门。

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用 财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为；政府采购可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和其他 方式外包只是通过政府采购或者其他方式将业务系统的筹资、建设、管理和信息资源管理、业务管理的某些环节交由社会机构来负责，系统的产权在政府部门和社会机构之间可能发生转移自建自管也不完全是由政府部门或其下属单位亲自建设和管理，也可以通过政府采购的方式委托给社会机构来建设和管理，但是政府部门仍然承担建设和管理的最终责任政府采购只是自建自管和外包的商业方式之一基于电子政务建设和管理的经验，电子政务服务外包分析框架可以采用下列方式表1电子政务服务外包分析框架电子政务发展阶段平台建设业务上网协同服务智能决策其他当地外包市场 不成熟基本成熟成熟其他外包参与部门 信息化主管部门 业务主管部门 下属事业单位 政府关联企业 社 会机构外包起因 规避不正之风 部门人手不足 建设资金压力大 转移技术风险 建设工 期紧等外包边界和责任 承外包就绪条件 系统和业务需求外包管理能力（技术和项目）包机构合作关系其他外包依据技术难度业务敏感性产权清晰投资规模业务成熟外包内容平台建设和运维系统建设和运维业务需求技术方案基础设施租用项目监理等外包方式委托建设合作建设租赁使用其他外包风险服务责任界定人员异动管理知识产权业务持续可控技术壁垒电子政务服务外包分析框架主要包括电子政务发展阶段、当地外包市场、外包参与部门、外包起因、外包就绪条件、外包依据、外包内容、外包方式、外包风险等九项分析内容，每项分析内容都有具体的判断指标。

各项分析内容在分析框架中的地位、它们之间的逻辑关系 及各个指标项的具体含义采用文字的方式解释如下电子政务发展阶段是判断外包各项分析指标的起点电子政务发展可以归纳为起步、扩展、成熟、创新四个大阶段，根据每个阶段的建设重点又可以分为平台建设、业务上网、协 同服务、智能决策等阶段本部门电子政务建设和应用所处的发展阶段不同，外包的内容和模式选择也就各异当地外包市场的成熟程度是选择外包模式的基本条件无论哪种形式的外包， 最终还是要靠外包企业来具体承担， 靠当地的行业主管部门来监管目前还没有专门的企业外包资质供政府部门选择评价 选用外包，需要了解是否可以获得合格的本地化外包服务企业，判断外包市场的成熟度外包参与部门决定了外包管理的工作分工信息化主管部门、 业务主管部门、政府下属事业单位和政府关联企业都会参与到外包过程中来，而且，它们之间的关系也影响着外包模式的选择信息化主管部门可以委托社会机构代为建设和管理业务系统和基础设施业务主管部门可以不自己建设业务平台，而直接使用社会机构提供的平台政府下属事业单位和关联企业可以直接承担外包工作，或者代表政府部门管理外包外包起因直接影响着外包模式的选择当前，政府部门面临着信息技术人才匮乏、基础设施落后和资金压力大等制约因素。

各级政府部门开始由自建自管转向服务外包，寻求解决之道从现实经验来看，政府部门的外包起因主要有五个方面：本部门信息化人才储备不足和工作精力有限、规避来自各种渠道的不正之风、建设资金整体上压力大、 面临较大的技术风险、项目建设工期紧迫等外包就绪条件是推行外包的理性依据外包失败，多数原因在于外包就绪没有进入状态具体来说，系统和业务需求是否明确、部门的外包管理能力（包括技术管理和项目管理）是 否具备、外包边界和责任是否清晰、外包主管部门和承包机构可否建立起良好的合作关系可 以作为判断外包就绪的主要标准外包依据是选择外包内容的判断标准外包就绪条件具备之后， 并不意味着必须对外开展外包，还需要判断是否有必要外包外包的判断依据主要有技术难度、业务敏感性、产权清晰、投资规模、业务成熟等技术难度小，政府部门可以不借用外部力量，利用下属事业 单位自行解决业务比较敏感，政府部门最好自建自管基础设施或业务系统建成后的产权能够做到清晰明确，才可以考虑外包投资规模大，筹资难度也就大，政府部门不仅可以考虑外包，而且通过外包模式创新来借用社会资金业务相对稳定，外包需求变更少外包内容受制于发展阶段、外包市场成熟度、外包就绪条件和外包依据等要素。

从技术角度来讲，网络基础设施、业务系统、网站等可作为外包的重点；从业务角度来看，内部管 理、决策支持、非生产性作业等可作为外包的重点不同发展阶段，外包内容有所区别信 息化建设初期，外包主要集中于平台建设、终端维护和单个部门业务项目开发，进入发展阶段以后，外包主要集中于统一网络维护、共用系统开发等外包内容可以概括为平台建设和运维、系统建设和运维、业务需求分析和方案设计、基础设施租用、项目监理等外包方式主要由外包起因、 外包参与部门来决定 政府部门选择外包的动机和参与到外 包过程中的各个部门之间的关系大体上决定了外包的具体方式外包方式目前主要有委托建设、合作建设、租赁使用这三种委托建设就是政府部门或下属事业单位将自建自管内容通 过市场机制或者授权方式委托给其他机构来建设和管理合作建设就是政府部门和下属事业单位或者关联企业共同建设 租赁使用则是政府部门通过购买等商业方式使用社会机构建设 和管理的系统或者平台外包不是包治百病的良药，存在较大的风险外包风险管理能否取得成功，取决于服务责任界定、人员异动管理、知识产权、业务持续可控、技术壁垒等服务责任需要做到可控 可量化可评价承担外包工作的重要工作人员的变动会影响到工作进度和工作质量。

软件开发过程中产生的需求分析和系统设计方案、信息资源等属于政府部门的知识产权，但是，外包公司很容易未经授权加以开发利用或者直接应用到其它商业项目中在软件开发过程中， 信息化所支撑的业务依赖软件系统，业务运作和业务数据容易暴露于外包机构，政府部门对业务的主控权就会打折扣 此外，技术难度较大的业务系统的核心技术，容易为外包公司所控制，政府部门掌握起来比较困难二、三种外包模式基于外包服务的分析框架，我国电子政务服务外包大致可以分为流程式外包、混合式外包和创新式外包三种模式这种模式分类方法来自于作者的2007年国家信息中心《电子政务服务外包的模型与制度框架研究》子课题研究成果，详见社会科学文献出版社 《电子政务蓝皮书：中国电子政务发展报告 No.5», 2008年流程式外包是指传统上由政府部门或下属事业单位自建自管的电子政务服务的某些环 节或者所有流程交由专业机构处理，政府部门负责外包合同的监管并承担电子政务建设和管理的最终责任流程式外包这种方式在政府部门中相当普遍混合式外包是指电子政务服务由政府部门的下属事业单位或者关联企业来负责具体实施，提供给主管单位或者其他相关政府部门使用，承担外包任务的下属事业单位或者关联企业可以将电子政务服务的某些环节外 包给社会其他机构，但仍然代表上级政府部门承担电子政务建设和管理的最终责任。

混合式外包主要存在于一些信息化综合实力较强或市场运作机制相对灵活的政府部门中创新式外包，是指电子政务规划、投资、建设、管理、运维等主要环节由单个或者多个 企业负责，政府部门提出建设需求并付费使用电子政务系统或网络平台，政府部门无需承担电子政务建设和管理的责任创新式外包是政府部门电子政务服务近几年才出现的新鲜事 物对于流程式外包、混合式外包和创新式外包这三类外包模式，将沿用外包服务的分析框架，结合商务部、国家信息中心、国家质检总局、北京市东城区和其他相关政府部门的案 例具体说明，并适当加以展开R ZW（DY 3受各种条件限制，分析结果没有得到案例单位的 主管部门确认部分分析结论来自课题调研过程中与案例单位信息化主管同志的访谈记 录）一）流程式外包流程式外包，在政府部门开展信息化建设和推行电子政务服务的过程中应用得非常普 遍政府部门将电子政务基础设施、业务系统和信息资源等通过合同或者直接授权的方式外包给专业机构来建设或者维护，同时自身还负责工程项目的组织协调、外包合同监管和电子政务服务应用等商务部的公共商务信息服务属于典型的流程式外包在信息社会中开展公共商务信息服务，需要建立市场信息搜集系统、信息储存系统和预测预警系统，完成信息采集、整理、加 工和发布，通过数据采集中心、数据合成中心和信息传播中心为社会提供权威的商务信息服 务，也为国家提供产业预测预警服务。

公共商务信息服务主要依靠财政部预算批复的公共商务信息服务专项资金来开展，资金管理遵循公共财政、统筹安排、政府采购、合同管理、科学决策、追踪问效”的原则（参照2006年8月9日商务部、财政部关于印发《公共商务信 息服务专项资金管理暂行办法》的通知）公共商务信息服务实行流程式外包的条件基本具备业务司局根据各自的业务需求直接提出项目建议，业务边界清晰，责任明确；为多个业务司局服务的项目或者相同类型的项目，由信息化主管司局负责项目执行；信息化主管司局具有较强的外包管理经验，与信息企业有长期、良好的合作关系；当地外包市场基本成熟商务部选择流程式外包来开展公共商务信息服务，主要理由有三：第一，既熟悉业务又熟悉信息技术的人员很少， 电子政务自我建设自我管理面临较大的技术风险；第二，采用政府采购的方式公开招标，按照 招标采购、合同管理、项目验收、审计付款 ”的原则管理外包 项目，可以减少人员扩编、预算增概、项目说情等压力；第三，信息化建设人手不足，单纯依靠业务司局、信息化主管部门和下属事业单位，难以在短时间内建成各类业务系统，提供稳定可靠的信息服务，因此，必须转向社会力量寻求电子政务外包公共商务信息服务实行流程式外包的项目多达四十余个，外包内容涵盖业务系统和数据库开发、信息资源管理、技术支持和系统运维等电子政务建设与管理的各个环节。

商务部的流程式外包方式为委托建设这种形式无论是部下属事业单位、系统内部关联机构还是社会企业来商务部申请承担外包项目，都是采用招标或择优委托的方式加以确定商务部的外包合同一般是一年一签对于业务内容只有个别单位才能承担、项目金额低于 80万元或者由原通 过招标选择的项目承办单位继续承办的项目，可以不经过招标，而直接采用择优委托的方式选定外包项目承办单位（参见2003年10月9日商。