道路交通管理中非现场执法现实缺陷分析及对策.doc

道路交通管理中非现场执法现实缺陷分析及对策因为一条超速罚款2000 元、扣6 分的记录，郴州交警五大队在今年5 月被车主——郴州市大众法律服务所主任李国宾告上了法庭郴州 市北湖区人民法院开庭审理此案，并在当天以处罚“证据不具有唯一 性、排他性，在原告没有明确放弃听证权的情况下，当即作出行政处 罚决定，剥夺原告享有的权利，属程序违法”为由，判决撤销郴州市 交通巡逻警察支队第五大队对李国宾罚款、扣分的处罚决定由此， 交警非现场执法工作再次被社会强烈关注一种顺应时代发展、在国 外运行良好的执法方式，在国内却一而再再而三的遭受批判，这与现 实中该执法方式存在的一些典型问题具有很大关系深入剖析非现场 执法中存在的问题，是改善和推进这一执法方式的必须前提第一部分 非现场执法现实缺陷分析一、 从法制运行环节上分析传统法理学认为，完整的法制运转环节包括立法、普法、守法、 执法、司法等一系列环节，其中立法、执法、司法是保障法制运行良 性发展的重要方面笔者认为，从立法、执法、司法等主要环节上分 析，当前我国交警非现场执法还存在不少缺陷，主要体现为立法缺失、 行政主体执法不规范、司法救济制度不合理等问题一）立法缺失道路交通管理非现场执法作为一种新型的执法模式，在我国已大 量的运用，但是缺乏统一、完整、系统的法律依据，有关的制度散见 于一些单行的法律法规中；已经有的制度规范也比较简单，缺乏具体 的操作内容，造成了执法的不规范。

一是在证据方面的立法相对滞后 非现场执法的视听资料是行政诉讼法规定的七类证据之一，相关的法 律只有道路交通安全法，该法第114 条规定：“公安机关交通管理部 门根非现场执法据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有 人或者管理人依法予以处罚对能够明确驾驶人的，可以依照本法的 规定依法予以处罚对于非现场执法的电子证据，目前我国没有专 门的立法，对电子证据的收集、固定和证明力等方面缺乏具体规定 在 2006 年 8 月 24 日公布的公安机关办理行政案件程序规定第23 条 才明确将电子证据单列为一种证据形式二是在处理程序方面，道路 交通安全法虽有明确定论，但却不够具体和细化，在实际操作中难度 较大道路交通安全违法行为处理程序规定第26条第1 款规定：“根 据交通技术监控记录资料，对违法的机动车所有人、管理人或者驾驶 人出二百元以下罚款的，应当按照本规定第八条作出处罚决定而 笔者在实际工作中却发现，道路交通安全违法行为处理程序规定第8 条规定的是对违法行为人“当场”处以罚款的，而道路交通管理非现 场执法的处罚都不是当场进行的，“当场”的界定没有明确，行政相 对人对此有异议，给执法带来了隐患。

三是对个别驾驶员利用高科技 手段对付 “电子警察”的行为处罚没有依据如最近在上海、深圳 等地，出现了一种能帮助驾驶员逃避“电子警察”的跟踪和监视，掩 护闯红灯、超速、变道等违章行为的报警器——“电子狗”电子 狗”在“前方有固定照相监测、流动照相路段、警车巡逻路段”等情 况下均可出现语音提示，实现“反侦察”功能电子狗”出现造成 了部分驾驶员在无监督之下肆意违法，事故隐患增多但对于驾驶员 利用高科技手段对付“电子警察”的行为如何处罚，法律法规都无 任何规定，制约了执法二）执法行为不规范 程序正当是依法行政的重要原则，“随着行政权力尤其是行政裁 量权在现代社会的不断扩张, 肯定价值层面上的行政程序,即要求 行政程序是一种正当性程序, 对于规范行政权力的正当行使、保护公 民权利无疑具有十分重大的现实意义”［1］但当前交通管理行政执 法领域中，行政秩序至上的观念相对普遍由于交警部门的管理任务 纷繁复杂、责任重大，为了有效维护交通秩序，一些交警在执法过程 中不讲程序，突出强调抓交通秩序，保证具体执法目的的实现，导致 在非现场执法时出现程序违法的现象1、程序违法现象严重（1）不正当履行告知程序没有公开则无所谓正义”, ［2］ 告知制度“是指行政机关在作出行政决定，特别是作出相对人权利不 利的决定时，应告知相对人作出该行为的事实和法律依据”。

［3］行 政处罚法第31条明确规定，行政机关在做出行政处罚决定之前，应 当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人 依法享有的权利第41条规定，在做出行政处罚决定之前，未依法 告知，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立 从一些地方非现场执法的情况来看，执法机关根本未履行或未完整履 行法定告知程序，主要问题有：1、不告知对违法行为人的违法行 为只是采取了一种“守株待兔”的实施处罚方式，许多行为人是在驾 驶证年审、车辆年检时才知道自己有违章记录而且违法者因为不知 情而拖延了接受处罚时间，还采用加处滞纳金的处罚方式，对违法者 自动生成执行罚，加重其违法后果媒体曾经针对司机对交通违法行 为的知悉方法做过一个小调查：登录北京市交管局网站查询的占61%； 等待交管局通知的占32%；到交警大队办公厅触摸屏查询的占3%；定 制告知短信的占2%；打声讯查询的占2%就是说32%的司 机不知道北京市交管局是不会及时、主动通知违章司机的，只有等司 机年检的时候才能收到通知［4］现实中还存在执法环境发生变化、 未告知公民，在公民不了解行政行为的变化仍然采取非现场执法的现 象例如在某些出现新情况、新变化的路段，由于交警部门未提前进 行告知，导致许多人对该路段的新情况、新变化并不了解，在这种情 况下仍然实施非现场执法就是不合法的。

典型的例子就是昨天某个路 段本来是双向通行的，可是今天却变成了单向通行，在未提前告知的 情况下采取非现场执法，对违法的行政相对人进行制裁这都与行政 处罚法未经公布的，不得作为行政处罚的依据的规定相矛盾2、告 知不及时实践中非现场执法中的告知方式主要是邮寄，由于违法车 辆的车主、管理人的地址变更但交警部门登记的信息未更改，造成告 知不及时或告知不到位目前有些如北京、深圳等大中城市采用到交 警部门的办公场所使用电子触摸屏、上公安交通管理部门网站、拨打 收费声讯、定制收费短信服务等方式供车主及驾驶人员查询交通 违法信息，这些告知方式方便了部分当事人，但是对“农民工”等社 会弱势群体来说，因这种收费查询或需主动查询方式成本太大而不愿 使用，同样也造成了告知不及时如杜宝良每天凌晨2 时起床进货， 21 时睡觉，不会上网，连电视都很少看，更不会花钱打3元钱一分 钟的声讯北京市像杜宝良这样的驾驶人员不在少数［5］3、告 知不全面在实际中民警往往只告知处罚的理由、依据，而将不服处 罚的诉权或者将证明违法事实的证据不告知2）不尊重当事人陈述申辩权陈述、申辩制度，是指“对于 行政机关作出的行政处罚，当事人有权就可能受到不利影响的事项说 明事实和理由，表达自己的观点和主张，以此反驳对方的观点，从而 为自己的权益进行辩解”。

［6］行政处罚法第32 条规定，“当事人有 权进行陈述和申辩行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人 提出的事实、理由和证据，应当进行复核”道路交通安全法实施条 例第110 条明确规定：“当事人对公安机关交通管理部门及其交通警 察的处罚有权进行陈述和申辩，交通警察应当充分听取当事人的陈述 和申辩，不得因当事人陈述、申辩而加重其处罚”但某些地方的交 警部门在非现场执法时，认为已经收集了违法行政相对人的违法证 据，已经足够进行处罚了，从而不能有效听取甚至根本不听取驾驶人 对自己违法行为的陈述和申辩，剥夺了当事人享有的基本权利，导致 了处罚的不公正2、违反法定的处罚原则合理行政也是依法行政的基本要求，体现为行政机关实施行政管 理，应当遵循公平、公正的原则；要平等对待行政管理相对人，不偏 私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的 干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理 采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式 这说明行政执法过程中不仅要考虑具体行政行为的合法性，而言要考 虑具体行政行为的合理性或者说适当性目前交警非现场执法过程中 存在四种突出的违反行政处罚原则的倾向。

1）违反了以事实为依据的原则行政处罚法第4 条规定，设 定和实施行政处罚必须以事实为依据公安机关办理行政案件程序规 定第 3 条也明确规定，公安机关办理行政案件应当以事实为依据以 事实为依据，就是要求公安机关办理行政案件时，必须以客观存在的 案件事实作为处理案件的根据，不能主观臆断、捕风捉影，甚至以无 任何根据的推理或者猜测作为依据，切忌片面性、主观性［7］但现 实中一些交警在非现场执法时不能充分以事实为依据，在一些特殊情 况下推定行政相对人违法，不仅会造成处罚对象错误、事实错误，同 时会给以后可能出现的行政复议和行政诉讼带来不利道路交通安全 法第114 条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资 料，可以对违法的机动车所有人或者管理人（指国有车辆的所属单位） 依法予以处罚对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以 处罚”事实上，非现场执法都在运用科技监控设备进行取证时，只 能监控到车辆的牌照、颜色、类型，无法判别实际驾驶人是否是车主， 而只能一律以车主为违法行为人进行处罚其中主要有三种情形：一 是车辆本身被套牌甚至“克隆”由于车辆被套挂号牌，而监控设备 抓拍后又只能依据号牌识别机动车身份，因此被套牌车主往往冤枉为 套牌人的违法行为接受处罚，这种情况下实际违法处罚对象完全错 误，但车主又很难申诉。

二是车辆被盗窃、抢夺、出售等而不为车主 所实际占有车辆被盗抢后发生的违法行为法律责任理应由犯罪嫌疑 人承担，但很多情况下交警部门缺乏对盗抢信息的联合检索机制，还 是将有关违法行为加之于车主头上此外一些机动车所有人将车辆合 法出售他人，但购买者又迟迟不办理转移登记手续，导致机动车还登 记为原车主所有，自然而然违法行为也归于原车主承受三是机动车 被借用、挪用的情况下发生违法在很多情况车主不得不将车辆借给 他人使用，甚至也存在车辆被他人偷开、挪用的情形2）违反教育与处罚相结合原则行政处罚不是目的而是手段 行政处罚法第5 条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处 罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法道路交通 安全法第 87 条规定，公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交 通安全违法行为，应当及时纠正；公安机关交通管理部门及其交通警 察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处 罚对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警 告后放行道路交通违法行为处理程序规定第3 条规定，公安机关交 通管理部门及其交通警察对违法行为的处理，应当遵循合法、及时、 公正、公开和处罚与教育相结合的原则。

可是实际中部分交警部门在 进行非现场执法时的确存在 “重处罚、轻教育”的错误倾向主要 存在两种错误倾向,一是片面强调处罚作用，为处罚而处罚二是只 处罚不教育现实中经常有车辆在交通信号灯路口由于前车的遮挡看 不到信号灯的情况，往往跟随前车通过时在红灯亮起的一瞬间刚好越 线对这种违章应属于情节轻微，通过教育即可达到警示驾驶员的作 用，但实际都进行了处罚这种处罚忽视“教育”环节和社会效应， 给群众造成为执法而执法、为罚款而执法的执法形象3）违反过罚相当原则过罚相当原则，指处罚必须与违法行 为人的过失相适应这是行政法上适当、合理原则在行政处罚中的体 现罚重于过，无以服人；罚轻于过，难以达到震摄和制止违法行为 的目的［8］行政处罚法第4 条第二款对此作了规定，“设定和实施 行政处罚必须„„与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度 相当表明了行政机关在实施关涉公民基本权利的行为的时候,必 须选择在侵害公民权利最小的范围内行使［9］但是笔者在实践中发 现，只要被电子设备记录到有违法行为，无论情节轻重。