广州村庄规划实践与未来展望浅析.docx

    广州村庄规划实践与未来展望浅析    徐浩广州市城市规划勘测设计研究院 广东 广州 5100001 新时期新要求更加侧重实用性，从“三农”供给侧改革到乡村振兴，将战略部署真正落到实地从2014年中共中央 国务院印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出农村“三块地”改革；2019年中央一号文件重点提出改善农村人居环境、补齐农村基础设施和公共服务短板；2021年中央一号文件提出推进“多规合一”实用性村庄规划编制，要立足现有基础，保留乡村特色风貌，不搞大拆大建更加精细化管理，将供给与农村新时代发展需求相适应的细分用地落实国土空间规划体系下，关于山、水、林、田、湖、草、村全要素保护与利用的要求更加侧重规划统筹，统筹土规、发展、生态规划等规划在村级层面的管控要求落实衔接国家五级三类的国土空间规划体系，落实上位规划关于指标、控制线等强制性的管控内容，在国土空间总体规划尚未完成批复时，衔接落实原土总规、城总规、发展规划（十四五）、生态保护等总体规划等强制性的内容图1 国土空间规划的五级三类体系2 广州市村庄规划历程自20世纪90年代中以来，广州市共完成编制了三轮村庄规划，目前开始第四轮。

四轮村庄规划的政策与实践历程主要围绕当时背景下急需解决的问题开展图2 广州市至今为止四个时期的村庄规划政策和特点分析2.1 第一轮村庄规划：村庄规划编制体系和内容的探索与实践90年代中（1997-2004年），广州中心城区内面临城市扩张提速引发城乡混杂、农村工业化，大量厂房、仓库建成、农村工业化，大量厂房、仓库建成等问题，政府为缓解此类问题出台了《广州市中心村规划编制技术规定》（1997）等政策文件，提出关注物质空间改善，建设一条样板村、一个样板住宅小区、一个样板公园和一条样板路等要求，标志着广州村庄规划编制走上正轨，但该阶段的村庄规划难以实施，没有解决存留用地落地、村民建房等问题该阶段村庄规划是以协调城乡矛盾的中心村规划为主，主要关注物质空间改善，建设样板乡村空间，但规划由于没有解决村民实际建设问题导致后期难以实施2.2 第二轮村庄规划：村庄布点规划和村庄规划的探索与实践21世纪初（2005-2012年），广州面临城市进一步扩张，城乡矛盾进一步加剧；城乡对于土地资源的争夺日益白热化；部分被纳入城市化范围的村庄面临发展不确定性等问题，政府为寻找解决方案出台了《广州市村庄规划编制工作方案》（2008）等政策，提出对全市行政村开展村规编制，完成村庄布点规划、村庄规划两个阶段的村庄规划的要求。

该阶段村庄规划是城乡统筹下的村庄规划首次全覆盖，但规划存在千村一面，缺乏特色的问题2.3 第三轮村庄规划:“落地型”村庄规划的探索与实践2013-2015年，面临城乡统筹的难度进一步增大由于配套政策不足、村庄问题的复杂性剧增，受制于土地、资金、制度等约束，导致规划与实施脱节等问题政府为解决该问题和响应广州十八大关于“以城带乡、以工促农”城乡统筹发展路径，出台了《广州市村庄规划编制指引（试行）》(2012年)、《广州市村庄规划编制实施工作方案》(2013年)等政策文件，要求对上一轮村规全覆盖进行补充完善、衔接土规、完成公众参与、明确安置补偿等，具体编制规划包含村庄布点规划、村庄规划、村庄整治规划、村庄经济发展留用地规划等该阶段村庄规划是对多元化落地型村庄规划的探索，完成了第二轮村庄规划全覆盖，但由于缺少多规统筹，规划仍然实施性较差2.4 问题小结广州前三个阶段的村庄规划，均有效地推进了村庄规划编制的发展和解决了部分村庄问题，但仍然存在实施性差、针对性差、缺失规划统筹等问题分析其原因，主要是前三轮村庄规划编制时缺少对村庄资源有限的认知（将村庄简单等同于城市）、缺少对村庄需要更加精细化管控需求的认知、缺少对不同村庄不同需求的认知、缺少村级层面需要一个多规统一规划的认知。

表1 广州市前三阶段村庄规划比对表3 新时期村庄规划编制探索为解决前三轮村庄规划实施性差、针对性差、缺失规划统筹的问题，本文探索性地提出第四轮村庄规划应该是连片新农村、乡村群的规划实践、“多规合一”实用性村庄规划3.1 连片新农村、乡村群的规划实践为响应国家关于乡村振兴、省开展村庄整治建设要求，以及解决广州村庄建设用地的使用粗放、发展动力不足的问题，提出连片村庄规划探索，从一体化发展的视角去引导村庄整合发展，以最大限度发挥其连片发展效益[1]一是承上启下、面向实施的规划一体化协调针对村级土规、发展、生态等规划的缺少以及以往村庄规划对各部门专项规划衔接不足的问题，提出在村级统筹各职能部门规划，实现规划一体化，提高村庄规划的实施性二是三产联动、循环共生的产业一体化发展面对村庄农业主导，多种植蔬菜和果树，产品附加值较低，缺少产业链和相应的服务体系；第三产业包括旅游业和村庄商业服务设施，生态观光旅游业游客较少的一系列问题提出整合产业资源，实现“1+2+3”产业发展，实现产业一体化发展三是宜产、宜居、宜游的交通一体化建设针对村庄内依靠摩托车和电动车联系，内部公交交通体系不完善等交通问题，提出增强乡村之间，乡村与外界之间的联系，开展交通一体化建设。

四是服务均等、共建共享的服务设施一体化配套针对村内文化活动中心、老人活动中心等公共服务设施不足，公共厕所等市政设施缺乏等问题提出增强乡村之间，乡村与外界之间的联系，实现交通一体化建设五是乡土传承、紧跟时代的景观风貌一体化营造针对村庄内有山体、河流、名木等自然资源以及历史建筑等人文资源丰富，但未得到较好的保护和利用，提出尊重自然，源于乡土，打造田园生活，营造景观风貌一体化的措施六是分类分策、近远结合的村庄环境一体化整治针对现状连片村庄建筑立面、公服、市政设施水平差异大等问题，提出对连片村庄的环境风貌进行一体化整治完善综上，通过产业、规划、交通、服务设施、景观风貌、村庄环境一体化发展，带动村庄发展3.2 “多规合一”实用性村庄规划探索作为现行国土空间体系下的详细规划的重要组成部分，本阶段村庄规划应该是跟国空体系密切对接的，既和国空体系要实现的全域全要素规划、多规合一、生态保护的目标相符，更要突出村庄产业的可持续发展、村庄特色的挖掘，让村庄规划真正体现它的实用价值一是完成全域全要素布局优化指规划范围涵盖全域全要素，统筹山、水、林、田、湖、草、沙、村，全村“一盘棋”统筹考虑，对村域进行国土综合整治和生态修复，发挥全域全要素的综合效益，最后明确各类空间规模和管制措施。

二是突出“多规合一”在村域空间内形成“一张蓝图、一本规划”，统筹布局村级各项设施和空间资源，加强与城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和其他相关专项规划等的衔接和协调，整合各部门涉农专项规划和建设项目，实现“一张图”管理[3]三是注重村庄产业引导通过三种产业融合的发展模式引导村庄产业发展一是以一产为主导的二、三产融合发展模式，即由一产带动二产和三产发展，如实现“特色农产品——加工——服务体验”的全产业链发展模式；二是以二产加工为主导的一、三产融合发展模式，即由二产带动一产和三产发展，如农产品加工——手工艺品——文化传承的发展模式；三是以三产为主导的融合发展，即由三产（旅游业）带动一产和二产联合发展，如“旅游景观——农产品、手工艺品消费——服务支撑”的发展模式四是注重耕地、生态保护通过建立“永久基本农田-高标准农田-一般耕地”三级保护体系，促进耕地可持续发展和利用；通过明确生态用地规模及布局，构建村庄整体生态框架五是注重村庄文化保护深挖村庄内涵、发挥村庄特色打破千村一面的模式，结合地方文化、经济、生活水平，制定个性化的村庄规划行动安排，形成差异化的规划内容通过村庄全域全要素布局优化、“多规合一”、村庄产业引导、耕地、生态保护、文化保护五方面规划举措，来真正解决村庄实实在在的问题，形成国土空间体系下的“多规合一”实用性村庄规划。

4 总结与展望目前，前三轮村庄规划已完成，但没有解决广州村庄规划缺乏实用性、多规统筹等老问题，所以第四轮村庄规划应侧重解决实用性和多规统筹、合一的问题现行正在开展的第四轮村庄规划的工作重点应包含：一是突出全域规划， 落实“乡村振兴”背景下的统筹规划；二是体现地方特色，着重从乡村产业、地方特色营造方面寻找突破；强化技术创新，加强对乡村土地规模、分类的管控等内容上创新；三是践行生态文明建设，加强生态保护和生态修复的规划落实；四是落实精准规划，突出乡村配套、文化传承等内涵的衔接  -全文完-。