关于理顺榆林城区城市管理体制的调研报告.doc
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关于理顺榆林城区城市管理体制的调研报告來源：决策咨询委 作者： 日期:2012-2-15 11:27:11根据安排，我们组织人员最近深入到市直有关部门和榆阳区、榆阳镇及街道办通过走访座谈、查 阅资料等方式，就进一步理顺榆林城区城市管理体制问题进行调研，现将调研情况报告如下： 一、榆林城区城市管理体制的历史演变与运行现状城市管理体制是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的 规章制度的总和主要包括四方而的内容：一是城市规划、建设、管理等机构的行政领导体制 如城市管理系统中各机构间的行政隶属关系、各机构内部的管理范囤与管理层次，城市管理系统 在市政府行政机构序列中的领导与被领导的关系，市政府其他职能部门与城市管理系统各机构的 关系等目前，涉及榆林城区城市管理工作的职能部门主耍有：规划局、住建局、执法局、国土 局、交通局、环保局、工商局、公安局、电力局、林业局、水利局、文化局、财政局、民政局、 双创办、人防办、消防支队等十儿个部门和单位另外，榆阳和横山两县区政府的相关职能部门 和街道办事处以及社区也承担着城市管理的一部分具体工作任务上述城市管理部门和单位都在 市政府和榆、横两县区政府的肓接领导下履行城市管理的职能；二是城市管理系统内部各机构的 职能和权责关系。
ri前，各管理机构的职能都山和应的法律法规所确定，其权责关系也一般由各 机构垂肓管理的上级机关所制定；三是城市管理体制中的市、县（区）、街道“三级管理体制” 如市级的広观决策指导与综合协调职能，县（区）级的任务分解与协调及决策指挥职能，街道办 级的贯彻执行职能等；四是城市管理系统中的政府、爭业单位及企业单位之间的关系定位等现在的榆林中心城区，是在原榆林县城的基础上发展起来的，2000年撤地设市后，原属榆 林县政府（现在的榆阳区政府）履行的城市规划、土地管理、公安交警、公共服务等多项职能上 划到市一级10年來，市委、市政府不断和改革榆林城区的城市管理体制第一次是2000年撤 地设市后，市上组建了 “榆林市建设委员会”，下辖规划、城建、房产三局，采用的是规划、建 设、房产管理“三合一”的“大建委”模式；笫二次是2005年，撤销了 “大建委”，组建了 “榆 林市城乡建设观划局”、“榆林市城市建设局”、“榆林市房产管理局”，采用的是“观划”、 “建设”、“房产管理”各口分离的模式；第三次是2007年，为了贯彻落实国务院《关于进一 步推进相对集中行政处罚权工作的决定》精神，将榆林市城建监察人队的职能从规划局中划出， 新组建了 “榆林市城市管理综合行政执法局”，采用的是“规划”、“城建”、“房产管理”、 “综合执法”“四足鼎立”的模式；第四次是2010年，将“榆林市城市建设局”和“榆林市房 产管理局”合并，组建“榆林市住房和城市建设局”（住建局），并将原属城建局管理的建筑行 业劳保统筹、招投标工作划入规划局，将原屈城建局管理的城区供热交rh榆神煤炭公司管理，将 原属城建局管理的城区环卫清扫清运工作卜放到榆阳区管理,将原属城建局管理的拆迁补偿工作 交由市执法局管理，现在形成了 “规划、建设、执法” “三足鼎立”的格局。
涉及榆林城区城市管理的部门虽有十儿个，但与城市建设与管理关系最H接、最密切、最 具综合性的部门主要有国土、规划、住建、执法局四个部门，这四个部门内部职责的界定、运行 以及相互Z间的关系，是构成榆林城区城市管理体制的主框架，我们按照“土地供给、规划设计、建设施工、综合执法”的顺序，逐一展现上述四个部门的职责定位情况以及它们之间相互关系的 现状（见下表）国土、规划、住建、执法四部门职责概要名门称部刖责 体职 理的作部之可岀的盾 工中门间能现矛国土局K 土地科 2*规范匡 3s编制利 上iw6. 土地获 证7. 城乡建 用权乐上、 矢解测土 『、帝产资 10、矿产j 1R地顔 12、13. 依法彳14, 向十」15、 其他2发使织%地组 件十W 法源征+秽堤 违资地獗0 ◎ ®哋慮盟 Jv OIH^J 、上氏 M上划第备為花 总国规篡屆储笆 M 凋，用，地查府/ 俎鑿 H政热〔1畛 i地BMB 矿土实上>管K衡2.处3.4^5^6S地人管1.±血苗删硝艇翩总虬区规专驭我必也葩伽蜒就姗矛厭小龄怖廿蛇砒现耐蛙Inja才氐心酬瞅鈕艇聪応砒才臥4.±甌规嵌如倔珏规颔們厭竝附测血我测嘶咖哋礎舷砒矛厭规划局三 可。
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5、 保 障性 住房 建设 与土 地、 规划 总体 要求 之间 的矛 盾执法局o o 法法 法购 执政法政法法法政加肘 策行执行执执执行嗣耐、 、 、 J、、、J、、、\O12 1234 ^.0 6789111、、、、、、、12 3 4 5 6 7心叭蛇盛分断进砲朋蛙机齢静松诅P轴却前心竹审儡胡蚀林躲烛环側稠植到黑社阪蛇昨吃航纯肿核基砾仆却帖脱删踽HF泸&穌號嘶M支捺琢觑臨脱现孰皿毗服缺矢怖磁励低勰求执要的 需与法求矛盾综合分析四部门各自的职责，可以看出市政府2010年在制定“三定方案”时，是站在全局 的高度综合考虑了四部门各口的实际，既依据了上级行业部门的有关法律法规，又结合了榆 林城市建设与管理的实际，对四部门各口应该履行的职责进行了比较合理的划分和界定，对 一些原來明显交叉管理或容易造成扯皮的工作项H也作了相应调整，并根据经济社会发展的 客观要求，把一些工作项目交给了公司运作我市目前來用的“规划、建设、执法”各自分 离的模式，总休上述是不错但是在实际运行中，述存在不少问题，规划与建设脱节，管理 为执法脱节，多头管理，互相扯皮，管理效能低等，制约着城市的建设、发展和管理二、榆林城区城帀管理体制存在的主要问题与成凶分析如何建立一整套“权责明确、范围清晰、责任落实、运转协调、监管到位”的城市管 理体制，没有一套现成的管理模式可以照搬照抄，虽然全国各地的城市都仃各自的管理方式, 但榆林的实际情况是唯一的，存在的主要问题也会表现出-•定的特殊性。
因此，建立切实可 行的城市管理体制，有必要对忖前存在的问题进行具体剖析一） 缺乏高位协调，宏观调控不灵，导致整体部署难落实“大建委”体制撤销后，“规”、“建”、“管”各向分离，独立履行职责，这种体 制有其优越性，尤其在城市管理体制和相关法制建设发育相当成熟时其优越性更加明显，三 者Z间能相互监督、相互制约、相互促进，避免既是运动员又当裁判员的现彖发牛，还能提 髙城市规划和建设的科学性，一定程度上增加了建设和管理的透明度，可以避免一些建设行 业的腐败现象但我市的实际情况是，城市管理体制和相关的法制建设才刚刚起步，运作中 出现的矛盾和问题空前纷繁、复杂、尖锐和敏感，特别是遇到土地征用、房屋拆迁等与群众 切身利益密切相关的问题时，整体协调和宏观调控的能力就显得十分苍白无力，这些总体协 调和调控的职能，规、建、管三方任何一方都无力解决，因而导致一些重大建设项kl进展不 顺利，述度缓慢，市委、币政府的决策意图贯彻落实不了比如打通断头路、平房片区改造、 重人公用设施的改扩建项目等，群众听到了币委、市政府的宏观决策，却迟迟盼不到付诸实 施的结果二） 部门各自为政，沟通联动不够，导致工作效率难提高任何一个建设项目，从土地征用、规划设计、建设'市批、竣工验收到建成后的管理， 是一个密不可分的整体，是一条环环相扌II的链条。
从职能部门的也度讲，是“铁路警察”各 管一段，但从业主的角度看，却要把它当作一个整体来运作，任何一个环节受阻，将会导致 整个工程不能开工有一家建筑企业的老板对此深有感触，他曾详细展示过从工程立项、土 地征用、建设选址、资质审查等工程报批的全过程资料，并说所有环节没有一次能办成的，办一个工程手续的周期比工程本身的建设周期都要长职能部门对工程的审查程序严密是应 该的，对各口履行的职责严格把关也是对的，但是手续繁杂，多头管理，互相沟通衔接不够, 效率低下，误时误事三） 职责划分不清，管理执法分离，导致推诿扯皮现象城管部门之间的推诿扯皮现象程度不同地都存在，尤为住建局和执法局比较突出n 前，市住建局承担着16项城市建设和管理的职能，下设住房公积金管理小心、环卫处、市 政所、广场管理所、房地产交易管理所、口来水公司、污水处理厂、市政建设投资开发有限 责任公司等16个单位和企业，可以看出，市住建局承担着榆林城区城市管理的绝人部分职 能，这些单位的设置和其管理职能的赋了，都是经过法定程序确认的，住建局及其下属氓位 理所当然对•其应行使相应的管理职能2007年4月市执法局成立时，“三定方案”赋沖其 12项执法职能，tl前已调整到位的有六项：一是城市违章建筑査处，二是城区禁烟查处， 三是违规户外广告查处，四是环保违规查处，五是市容环境管理违规查处，六是车辆占道查 处。
这六项执法项目，都是从市住建局管理的职能中划分出来的，但只划出执法处罚权，没 给相应的管理权比如：市住建局及其相关下属单位对市容环境卫生、市政公用设施、八外 广告、门头牌匾、停卒场（位）、临时占道、城区河道和沿街建筑外立血装修改造仍履行着 管理审批权，但在这方面出现的违法违规行为，则要求执法局出而处罚在实际运行中，出 现了 “两难”的尴尬局而：住建局的管理职能是经法定程序确认的，不管或放弃管理将有失 职和赎职Z责，此其一难；执法局对违规行为的处罚现在还没有一个法定的依据和标准，具 体到个案就更复杂，违规到什么程度，怎样确定处罚标准，都耍合理合法，否则将会导致暴 力抗法，然而这一系列的标准和规范又都掌握在住建局手中，况且H常工作中管理和执法是 密不可分的，其中有相当一部分个案虽有违规行为，但不够处罚条件，如何加强管理，如何 提供服务和引导，又归住建局管，这就把执法局置于了十分尴尬的境地，充当了 “救火队” 和“档箭牌”的角色，此其二难诸如此类问题，形成互相扯皮制肘，严重影响到城市管理 的效率四） 层级管理缺位，事权过度集中，导致区街消极懈怠榆林城市建设正处在大开发和大建设的起步阶段，是长期积累下来的各种矛盾和问题 的凸现期，各阶层人们对此的反映十分敏感。
在这个特殊的发展阶段，高端规划、集中建设 的策略没有错，也符合榆林的实际，如果把规划权和建设权分散到区级，势必会造成重局部、 轻整体、重经济效益、轻社会效益的低水平重复建设的局血但管理城市却不能采取高度集 小的办法相反，管理权应。
