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中外政府间财政转移支付制度比较 【内容提要】本文分别对中外政府的事权划分和支出范围、财政划分、财政转移支付规模、 财政转移支付的形式、转移支付数额的确定等几个方面进行了比较，并在此基础上，论述 了国外财政转移支付制度对我国的借鉴意义，以完善我国的财政转移支付制度 【关键词】 财政转移支付/划分/形式/数额 【正文】 政府间财政转移支付，指中央政府与地方政府之 间、上级政府与下级政府之间的收入转移广义的政府间财政转移，还包括同级政府之间 的横向转移在此，我们仅仅探讨中央与地方政府之间的财政转移支付 随着市场经济的 建立和发展，各地区之间传统的相对平衡的利益格局已打破，这就不可避免出现贫富差距 问题在市场经济条件下，政府的职能也从经济微观管理的领域退了出来，主要进行宏观 调控在这种情况下，作为中央宏观调控的重要手段和协调中央与地方利益关系的主要措 施的政府间财政转移支付制度，就急需完善和发展它之石，可以攻玉在建立和完善我 国政府间财政转移支付的过程中，我们不妨先研究一下国际上的经验和做法 一、国外政 府间财政转移支付制度分析 “转移支付”严格地讲，是来自于西方经济学的概念。

作为政 府调节经济的手段，世界各国都依据本国的国情设计出具有本国特色的政府间财政转移支 付制度 （一）各国中央与地方事权划分情况 明确划分各级政府的事权是建立完善的转 移支付制度的前提世界各国都对中央和地方事权作了明确的划分，并以法律的形式加以 确认德国的国家宪法即《基本法》对各级政府的事权作了原则性的规定各级政府事权 划分的原则是：“为了普遍的利益必须统一进行处理的事务”由联邦负责，其它的事务原 则上由各州和地方政府负责根据任务的性质和特点，确立一些任务由两级以上的政府共 同承担美国依据法律、惯例、服务能力与效率的原则形成了政府间事权划分的基本格局 联邦政府负责国防、外交和国际事务、邮政、空间科学技术、关系到全国利益的州际事务 和涉及全国的社会福利计划；州政府和地方政府主要负责受益范围限于自己辖区的以及与 人民的日常生活联系更为密切和直接的项目如：教育、公共福利等 （二）中央与地方 的财权划分状况 财政划分是政府间财政转移支付制度的经济基础没有中央与地方间的财 政划分，就谈不上政府间的财政转移支付从财政体制上来看，世界上大多数国家实行两 级财政，即中央一级和地方一级或三级财政即联邦、州或省、地方财政。

由于财政的多级 制，就必须要对各级财政进行划分，而政府收入的绝大部分是于税收，如美国的政府收入 中来自税收的大约占 80—90％，有时甚至超过 90％因而，中央与地方财政的划分实际上 是进行税收的分割美国实行的是各级财政同源分征的税收体制联邦政府的收入主要源 于个人所得税和企业所得税；州政府的税收主要源于所得税和一般营业税；地方政府的收 入主要源于财产税同时，美国还通过税收扣除、抵免、补征等配套措施协调三级政府之 间的财政分割德国的税收也是通过《基本法》加以确认，税收分割比较固定，其改变只 能通过《基本法》修正案进行，需得到议会 2／3 人的同意德国政府间税收分配的主要特 点是几乎所有主要的税收都由联邦和州共享如：个人所得税，联邦占 42.5％，州占 42.5％，地方占 15％在智利，中央政府的财政占全国财政收入的比重高达 90％，属于中 央政府的税种主要有：增值税、奢侈品税、酒税、烟税、燃料税、印花税、关税等间接税 及所得税等直接税；属于地方的主要税种有：土地税、汽车行驶税、汽车牌照税、从业税、 营业税等无论各国税收如何划分，它们都无一例外地使财权和事权相一致，中央财政收 入占主要地位，为中央向地方的财政转移支付奠定经济基础。

（三）各国财政转移支付的 规模 市场经济国家的实践表明，各国财政收入集中程度较高，发展不平衡的地方财政要在 既定的支出水平上实现平衡都要不同程度的依赖政府间的转移支付美国联邦政府对州和 地方的全部拨款额在 1998 年 1153 亿美元，占国民生产总值的 2.4％，占州和地方政府支 出的 18.2％英国的地方支出中，用地方自有财力安排的支出只有 30％，70％的地方支出 依赖于中央政府的拨款日本的国税收入占整个税收收入的 2／3，地税收入占 1／3，但国税中的 45％通过拨款转移到地方政府手中澳大利亚的联邦政府每年要拿出相当于全国财 政收入的 30％左右用于向州和地方政府的补助拨款智利各项转移支付约占地方收入的 67％阿根廷中央的各项转移支付约占地方收入的 58％由此可见，各国的转移支付规模 都比较大，成为地方政府支出的主要之一与此同时，各国财政补助的范围也在不断拓宽， 涉及到能源、自然资源与环境，农业、交通、社区和区域发展、教育和训练、就业、社会 服务、保健以及收入保证等广泛领域 （四）各国财政转移支付的形式 各国的政府间转 移支付都不是单一形式的，而是多种方法的综合运用美国的财政转移支付的形式可分为 三类：项目拨款、无条件拨款和总额拨款。

项目拨款是一种有条件的补助，它的主要特征 是对称性，即接受补助的政府要拿出 5％—50％，甚至更高比例的配套资金用于补助项目， 这种补助形式约占拨款总额的 50％—60％无条件拨款是中央政府每年拿出一定数额的联 邦收入按照比较复杂的公式在各州间进行分配总额拨款通常规定资金用于某种范围，而 不作具体限制，主要用于重大工程建设 日本的转移支付方式有：国家让与税：即中央将 国税中的地方道路税的全部、石油煤气税的二分之一、汽车重量税的四分之一、特别吨位 税的全部，按照一定的标准，无条件让与地方用于公路和航空；国家下拨税：先由中央征 税，然后按一定标准在全国各地进行分配；国库支出金：即国库为保证地方的特定支出而 向地方财政支出财政资金 加拿大的转移支付呈多样化，具体分为四大类：财政均等化补 助，其目的在于实现财政收入的均等化；固定项目补助，即对健康和教育的专项补助；联 邦援助计划，即联邦政府对省政府在社会福利领域提供资助的一种形式；及其它联邦转移 支付 印度的财政转移支付主要有六种形式，产品税和个人所得税的分享、经常性援助、 特殊目的援助、地区发展专项资金援助、国际组织的项目援助、地方的银行储蓄，另外还 有一项自然灾害解救基金。

（五）各国转移支付数额外的确定 政府间财政转移支付中有 条件的专项补助一般按照规定的政策补助比例确定补助数额关于平衡性的无条件拨款， 许多国家都以因素法客观地确定，各国都设计了比较科学的，将多种因素包括在内的计算 公式如：美国考虑的因素有人均所得、税收课征率、州所得税的高低、城市人口或州人 口等因素意大利的共同基金 60％按大区的人口分配；10％按各大区的面积分配；30％按 移民率、失业率和个人所得税的人均收入分配也有的国家因素考虑的比较少，如：法国 直接按市镇人口的比例进行分配这种以各级政府很难控制的客观因素来设计的拨款公式 来确定各地拨款额的方法比较合理，也比较公平、透明，减少了人为因素的影响 二、我 国政府间财政转移支付现状分析 研究我国的财政转移支付制度离不开对我国财政体制的研 究财政体制是我国财政转移支付制度的基础我国的财政体制经历了统收统支，统一领 导、分级管理，分级包干，分税制四种形式我国现行的转移支付制度是建立在 1994 年开 始的分税制财政体制基础之上的 （一）我国中央与地方的事权和支出范围划分状 关于 中央与地方权力的划分问题，邓小平同志指出：“凡属全国性质的问题和需要在全国范围 内作出统一决定的问题，应当由中央组织处理，以利于党的集中统一；凡属于地方性质的 问题和需要地方决定的问题，应当由地方组织处理，以利于因地制宜，上级地方组织和下 级地方组织的职权，也应根据同一原则作适应的划分。

”①目前，我国中央负责国家安全、 外交、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等；地方政府负责本地区与群众 关系密切的一些事务 按这样的事权划分，中央财政的支出范围为中央统管的基本建设投 资，中央直属企业的技术改造和新产品的试制经费，地质勘探费，由中央财政安排的支农 支出，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，由中央负担的国内外债 务还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业 费支出地方的支出范围包括地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试 验经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生、科学等各项事业费和 行政经费，公检法支出，部分武警经费、民兵事业费、价格补贴支出以及其它支出 （二）我国中央和地方收入划分状况 按照税制改革以后的税种设置，我国将与维护国家权益和实 施宏观调控所必须的税种列为中央税；将与地方和经济事业发展关系密切，适宜地方征管 的税种划分为地方税；将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税 中央 固定收入包括：消费税、关税、海关代征消费税、中央企业所得税、铁路、银行、保险等 部门交纳的收入。

属于地方的固定收入包括：营业税、地方企业所得税、城镇土地使用税、 个人所得税、固定资产投资方向调节税、房产税、遗产税、印花税等中央和地方共享的 税包括：增值税、资源税、证券交易税 （三）我国现阶段财政转移支付的形式 我国现 阶段的转移支付的形式可划分有条件拨款和无条件拨款两种无条件拨款主要由中央对地 方税收返还、体制补助、结算补助等税收返还，即按中央对地方核算的税收返还基数， 将新税制后中央从地方净上划的收入数额返还给地方体制补助指如果中央对地方核定的 收支基数中，地方支出基数大于收入基数，其差额由中央财政给予补足结算补助指在一 个财政年度终了时，中央政府和地方政府在结算时，中央政府给予地方政府的补助另外， 1996 年，中央从收入增量中拿出 20 亿元，实行一种新的无条件转移支付办法，即《过渡 期转移支付办法》 我国目前的有条件拨款即专项补助有上百种之多，大致可以分为三类 第一类主要对地方经济发展和事业发展的项目补助；第二类是特殊情况的补助例如：自 然灾害的补助第三类是保留性专项拨款 （四）我国现阶段财政转移支付数额的确定 在我国的财政转移支付中，4／5 属于无条件拨款性质，有条件的拨款不到 1／4。

在无条件 拨款中，中央对地方的税收返占 80％左右因此，我国财政转移支付的数额主要是确定中 央对地方的税收返还额中央政府对地方政府的返还数额以 1993 年为基期年核定按照 1993 年中央从地方净上划的收入数额（即消费税的 75％与增值税之和减去中央下划地方收 入） ，1993 年处中央净上划收入金额返还地方保证地方既得财力，并以此作为中央财政 收对地方的税收返还基数1994 年以后，税收返还额在 1993 年基数上逐年递增，递增率 按全国增值税和消费税的平均增长率的 1∶0.3 为系数确定如 1994 年以后中央净上划收 入达不到 1993 年基数，则相应扣减税收返还基数 三、借鉴国际经验，完善我国政府间 财政转移支付制度 从以上的分析中可以看出，我国的财政转移支付制度还有待于进一步完 善，在其完善的过程中，国际上有些经验和做法值得我们去借鉴 （一）转变政府职能， 合理划分中央与地方事权 在划分中央与地方的事权之前，我们要先明确政府的职能，即政 府在社会中应发挥什么样的作用在市场经济中，政府的职能主要在于弥补市场在资源配 置，收入分配等主面的缺陷，以及提供公共服务凡是市场能够提供的产品或劳务，应由 企业和个人根据市场供求情况决定生产和消费，政府只负责那些不能或不能完全由市场协 调的部门和领域，如：教育、外交、国防等。

那么，怎样把这些权力分配到各级政府中去 呢？虽然世界上没有一个统一的、完美的模式，但综合各国的经验可以发现：凡是国家公 共利益的支出，如“国防、外交、就由中央承担；地方利益方面的事务，出于效率上的考 虑，交由地方政府承办目前，我国有些事权。